正在颠覆拉丁美洲的双重冲击

近日，《外交事务》杂志刊发前巴拉克·奥巴马政府两位高官的评论－－“正在颠覆拉丁美洲的双重冲击”。丹·雷斯特雷波（Dan Restrepo）是美国进步中心高级研究员，曾在奥巴马总统任内担任总统特别助理，以及国家安全委员会西半球事务高级主任。里卡多·苏尼加（Ricardo Zuniga）是一名退休美国外交官，曾于2012年至2015年在国家安全委员会担任奥巴马总统的美洲事务顾问，并参与了奥巴马对古巴的外交开放政策。他们认为，拉丁美洲地区必须为新一轮动荡做好准备：

在整个拉丁美洲和加勒比地区，担忧犯罪率上升的选民选出了那些承诺在本国恢复秩序与安全的民粹主义者。一些观察人士将这一发展解读为该地区政治向右翼转移的迹象，但几乎没有证据表明，这种转向具有持久性。驱动选民的似乎并非意识形态，而是他们对传统政治人物未能解决日常问题感到失望。在最近一轮选举周期中，选民反抗的是法律与秩序的崩溃；而在下一轮选举中，他们可能会对不断上涨的生活成本，以及该地区长期存在的社会和经济不平等作出反击。

拉丁美洲和加勒比地区各国政府原本就面临有限的财政空间，如今还必须应对两场外部冲击：霍尔木兹海峡的长期关闭，以及今年的厄尔尼诺现象。厄尔尼诺是指太平洋海面温度升高，从而扰乱正常天气模式的现象。这两场冲击都在推高通货膨胀、扰乱供应链，并迫使资金短缺、债务缠身的政府作出艰难抉择。

对于整个地区的选民而言，这两场同时发生的危机，使经济重新成为关注的中心。智利总统何塞·安东尼奥·卡斯特（José Antonio Kast）和厄瓜多尔总统丹尼尔·诺沃亚（Daniel Noboa）等领导人，都是凭借以安全为核心的竞选纲领取得执政权的，但随着经济困境加深，他们的公众支持率急剧下降。阿根廷总统哈维尔·米莱（Javier Milei）曾于2023年以政治局外人的身份，围绕反对经济管理不善展开竞选。尽管阿根廷的宏观经济有所改善，但阿根廷人仍在日常经济困境中挣扎，这使米莱在2027年的连任竞选中面临一场艰难的战斗。

所有这些因素都为未来几年更多的政治摇摆创造了条件，因为气候变化和地缘政治变动正在以任何政府都难以应对的速度制造冲击。这种动荡可能进一步加剧政治两极分化，并使民粹主义者从中获益，尽管他们承诺的解决方案不太可能修复那些阻碍经济增长的结构性缺陷。

然而，混乱并非不可避免。该地区拥有适应更加不稳定环境所需的资源。其关键矿产、丰富的可再生能源以及强大的农业部门，恰恰是世界实现粮食安全、发展先进技术和推进能源转型所需要的资源。然而，为了充分利用这些资源，该地区必须克服严重的基础设施不足问题、强化法治，并加快区域一体化进程。多边开发银行以及美国和欧洲等外部参与者，可以通过吸引私人投资建设共享基础设施、促进区域内部贸易和监管协调，以及建立经济利益得到广泛分享的价值链来提供帮助。另一种选择则是让该地区从一场危机跌入另一场危机，从一个极端摇摆到另一个极端。

霍尔木兹海峡引发的冲击波

海峡长期处于事实上关闭状态所造成的能源和化肥市场混乱，已经重塑了拉丁美洲的政治格局。今年3月，卡斯特拒绝发放消费者补贴以缓解能源价格上涨带来的冲击，导致其支持率下降了14个百分点。4月，秘鲁经历了30多年来最严重的单月通货膨胀飙升，对此感到不满的秘鲁人展示了经济焦虑如何能够颠覆政治局势，并为民粹主义者打开大门。左翼候选人罗伯托·桑切斯（Roberto Sánchez）在第一轮总统选举中出人意料地支持率大幅上升，但最终在第二轮决选中以微弱差距输给了右翼候选人藤森惠子（Keiko Fujimori）。在阿根廷，尽管碳氢化合物产业蓬勃发展，但能源成本上升重新引发了人们对通货膨胀的担忧，也给米莱制造了难题。今年4月下旬，他的不支持率飙升至63%，高于年初的49%。

鉴于该地区对进口汽油和柴油的依赖，持续高油价所造成的经济损失只会不断扩大。多米尼加共和国、尼加拉瓜以及几个加勒比小国的政府已经对能源成本提供补贴，但随着高价格持续，这是一项代价高昂的措施。在其他地方，政府无力承担此类救济措施，消费者因而受到严重冲击。从2025年到2026年，作为整个中美洲主食的玉米，在洪都拉斯的价格上涨了60%以上。在危地马拉，汽油价格飙升引发了公众抗议。

诚然，一些国家从能源部门的动荡中受益。其中最突出的是圭亚那，该国今年迄今的石油收入增长了50%以上。委内瑞拉也从中获利，尽管在缺乏实质性民主转型的情况下，其石油和天然气产业的长期可持续性仍然存在疑问。川普政府与临时总统德尔西·罗德里格斯（Delcy Rodríguez）达成的协议，已经面临国会审查；如果美国中期选举使反对党民主党取得国会任何一个议院的控制权，这种审查只会进一步加强。在阿根廷，不断扩大的页岩油气生产，已经使该国从能源净进口国转变为出口国，从而增加了以美元计价的出口收入。巴西不断发展的碳氢化合物产业，也使其成为拉丁美洲最大的石油生产国，并跻身全球十大石油生产国之列，而且仍有进一步增长的空间。秘鲁和智利则通过出口铜和黄金等矿产，抵消了能源成本上涨的影响，这些矿产的价格已经攀升至历史新高。

尽管如此，如果海峡继续关闭，特别是如果美国削减柴油出口，该地区各国将面临更高的能源进口成本，从而对农业生产造成压力，并推动通货膨胀。

雪上加霜

今年，霍尔木兹海峡关闭所造成的后果，将因一场可能是有记录以来最严重的厄尔尼诺现象之一而被放大。在未来几个月里，这场厄尔尼诺现象很可能给阿根廷、巴西、厄瓜多尔、巴拉圭和秘鲁带来洪灾；给中美洲和亚马孙雨林带来干旱；并扰乱太平洋的重要渔业。许多政府已经耗尽预算，以应对海湾冲突造成的市场冲击，如今将不得不在财政空虚的情况下迎接这些新的挑战。

该地区已经感受到其中的一些影响。秘鲁遭受了暴雨、山体滑坡和洪灾，数十万人受到影响，而由此造成的经济混乱很可能随着今年余下时间的推移而加剧。哥伦比亚在8月遭受了一场7.4级地震，如今又面临厄尔尼诺现象对其水力发电厂和咖啡产量造成的压力，而咖啡仍然是该国出口收入的一个主要来源。在这两个国家，灾害应对工作都在给新任领导人的财政和治理能力带来压力。这些领导人原本以安全问题为竞选重点，如今却必须应对脆弱的经济局势。

随着中美洲面临严重干旱、粮食不安全以及燃料和化肥成本高昂的可能性，该地区各国政府很可能不得不暂停征收燃料税，并放弃可观的财政收入，以防止抗议活动爆发。十年前，一场强烈的厄尔尼诺现象损害了萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯农民的生计，引发了一波前往美国的移民潮。如今，由于美墨边境实施了远为严格的限制，移民这一缓解压力的出口已被堵住，这些国家面临着国内社会动荡不断加剧的前景。降雨量减少也正在降低巴拿马运河的水位，并减缓航运速度，从而进一步加重已经受到扰乱的液化天然气贸易所承受的压力。

世界上没有任何一个地区的内部贸易程度比拉丁美洲和加勒比地区更低。

鉴于巴西幅员辽阔、气候多样，该国面临的风险范围最广。厄尔尼诺现象威胁着南部地区的大豆和玉米收成，同时使稀树草原和热带雨林陷入干旱，并引发野火。供应巴西大部分电力的水力发电很可能面临压力，迫使北部和东北部地区更加依赖成本更高的天然气、柴油和煤炭发电。这种转变可能需要向消费者提供价格补贴，并减缓该国数据中心的蓬勃发展。所有这些情况都发生在一场导致政治两极分化的总统选举期间，竞选双方分别是现任总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio Lula da Silva），以及参议员弗拉维奥·博索纳罗（Flávio Bolsonaro）。后者是因策划政变而被定罪的极右翼前总统雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）之子。

在阿根廷，米莱的经济计划依赖于强劲的粮食收成，以重建美元储备，并维持其对抗通货膨胀的努力。在长期干旱导致此前几次收成减少之后，阿根廷需要厄尔尼诺现象将带来的高于平均水平的降雨量，但降雨过多也可能破坏基础设施、降低农作物产量，并打击出口收入。农业收入减少将使政府掌握的资金更少，而国内粮食产量下降则将推高消费价格——这两种情况都将有利于那些准备在2027年与米莱竞争的最极端庇隆主义民粹主义者。

霍尔木兹海峡的关闭和一场历史性的厄尔尼诺现象，恰好发生在该地区刚刚从新冠疫情中恢复元气之际。这场疫情对拉丁美洲和加勒比地区造成了尤其严重的打击，并导致该地区经历了120年来最剧烈的经济萎缩。该地区避免了又一个经济增长停滞的十年，这是一个积极迹象。然而，随着外部冲击如今接连不断地出现，各国政府将缺乏解决那些限制经济增长和发展的结构性因素所需的财政和政治空间。如果整个地区不采取协调一致的行动，抓住全球经济格局变化带来的机遇，长期表现不佳的局面将持续下去。

全面出击

拉丁美洲国家几乎无力采取任何措施来重新开放霍尔木兹海峡，或降低太平洋海水的温度。如果它们要安然度过这些危机，就必须以前所未有的方式团结起来。

世界上没有任何一个地区的内部贸易程度比拉丁美洲和加勒比地区更低。各国政府必须找到必要的政治意愿，更好地连接彼此的经济，以实现能够惠及普通民众的经济增长。它们还必须强化法治，并实行更加严格的财政纪律。该地区的多边开发银行——美洲开发银行、拉丁美洲和加勒比开发银行，以及众多次区域银行——可以在多个方面提供帮助。它们能够为灾害应对提供紧急融资和规划支持，也能够吸引更多私人投资。

如果该地区各国政府未能解决通货膨胀、粮食不安全以及其他经济混乱问题，社会动荡就会随之而来。凭借安全议程当选的领导人，例如萨尔瓦多总统纳伊布·布克尔（Nayib Bukele）和厄瓜多尔总统诺沃亚，很可能进一步强化其强硬言辞和政策。其他领导人，包括最近在本国对委内瑞拉移民展开打击行动的哥伦比亚总统阿韦拉尔多·德拉埃斯普列利亚（Abelardo de la Espriella），也将受到诱惑，煽动仇外情绪，以转移外界对其政策缺陷的指责。阿根廷的基什内尔主义者——前总统克里斯蒂娜·费尔南德斯·德基什内尔（Cristina Fernández de Kirchner）的支持者——以及其他经济民粹主义者，将再次在选举中取得进展。正如民粹主义者惯常所做的那样，他们将以无法兑现的承诺开展竞选，并实施推高政府支出和财政赤字、却无法创造显著且广泛共享的经济增长的政策。

除了该地区各国政府自身之外，还有两个外部参与者能够帮助它避免这些危机造成的最严重后果：欧洲和美国。欧盟已经开始将自己定位为一个可靠、可预测的替代选择，以区别于中国和美国。如果欧盟法院明年维持各方长期寻求达成的欧盟—南方共同市场伙伴关系协定，欧盟就将确立与阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭之间的自由贸易关系。通过其“全球门户”倡议，欧盟还以超过500亿美元的公共和私人投资支持该地区的经济。

在川普总统领导下，美国正在采取一种不同的方式：通过关税和使用武力实施胁迫。华盛顿或许能够以强硬手段迫使委内瑞拉这样的国家屈服，从而在短期内攫取资源，但这种做法可能使美国面临长期丧失其在该地区影响力的风险。一个稳定而繁荣的拉丁美洲符合美国的利益，将关键供应链保留在本土附近同样符合美国的利益，尤其是涉及关键矿产和先进技术的供应链。为此，华盛顿应当鼓励该地区各国政府、多边开发银行以及私营部门，在整个拉丁美洲和加勒比地区建立具有韧性的供应链。它们可以共同为拉丁美洲国家提供该地区所需要的融资和灾害应对支持，使其能够在摆脱这些危机之后变得更加强大。

尽管面临诸多挑战，该地区各国政府仍然有机会帮助满足世界上一些最迫切的需求，并促进共同增长。如果它们失败，就将为日益极端的经济民粹主义者打开大门，而这些人只会使该地区的问题进一步恶化。如果美国和欧洲未能支持经济一体化，中国就将通过向各种意识形态立场的政府承诺迅速取得看得见的成果，进一步深化其在整个西半球的关系——这种做法将在短期内支撑这些政府，却会在长期内加重它们的困境。迅速取得的成果并不能修复那些阻碍经济增长的结构性缺陷。