委内瑞拉正在走向民主吗？

近日，华盛顿战略与国际问题研究中心美洲项目的两名研究员在 其《战略与国际研究中心》杂志发表关于委内瑞拉九个多月民主进程的评估报告。克里斯托弗·埃尔南德斯-罗伊（Christopher Hernandez-Roy）是该项目代理主任兼高级研究员。安东内拉·纳瓦罗（Antonella Navarro）是该项目实习生。请审阅他们的报告:

在尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）于2026年1月3日被捕、随后德尔西·罗德里格斯（Delcy Rodríguez）被任命为代总统之后，美国通过国务卿马可·鲁比奥（Marco Rubio）提出的“稳定、复苏和过渡”三阶段计划，为委内瑞拉接下来发生的事情设定了条件。这几个阶段勾勒出这样一个政府的政策：它并未寻求政权更迭，而是采取了一项政权管理战略，并把通过总统选举实现政治过渡作为最终目标。九个月过去了，这项计划经历了出人意料的加速和中断，表明通往最终举行选举的道路仍然复杂。随着委内瑞拉反对派与临时政府之间的第二轮谈判于9月15日开始、美国与罗德里格斯政权签署一项新的石油协议，以及川普总统最近再次表示委内瑞拉尚未准备好举行选举，现在值得评估一下委内瑞拉在稳定、复苏和过渡这一连续进程中究竟处于什么位置。

第一阶段：稳定

在那次大胆的突袭行动抓获尼古拉斯·马杜罗及其妻子西莉亚·弗洛雷斯（Cilia Flores）之后，川普政府选择立即维持领导层的连续性，从而避免国家崩溃可能带来的内部混乱。突袭行动数小时后，川普总统明确表示，委内瑞拉反对派领导人、也是查韦斯主义政权最显而易见替代人选的玛丽亚·科里纳·马查多（María Corina Machado），不会被任命为国家元首，因为她“在国内得不到支持，也得不到尊重”。总统很可能是指，一直对维系该政权至关重要的安全部队不会容忍她的领导。相反，美国将与剩余的政权结构合作。副总统德尔西·罗德里格斯于1月5日由政权控制的国民议会宣誓就任代总统。她的兄弟豪尔赫·罗德里格斯（Jorge Rodríguez）继续担任国民议会议长，而迪奥斯达多·卡韦略（Diosdado Cabello）——受到美国起诉、财政部制裁，并被美国国务院悬赏2,500万美元——则继续担任内政、司法与和平部长，负责国家大部分镇压机器。美国选择保留大部分军队和武装力量，而美国的行动也没有因此引发进一步暴力，这标志着政权管理战略迈出了成功的第一步。

尽管马查多表现出对川普总统的强烈支持——甚至把自己的诺贝尔和平奖奖章赠予他，以此表示感谢——但川普关于她在国内得不到尊重的言论，形成了一种把马查多的声音排除在任何决策过程之外的模式。这种做法还延伸至拒绝她在6月24日毁灭性地震袭击该国后返回委内瑞拉的愿望，白宫称她已经成为救灾工作的一个干扰因素。这也延伸至美国支持的豪尔赫·罗德里格斯与2015年经民主选举产生的国民议会议长迪诺拉·菲格拉（Dinorah Figuera）之间的谈判，她同样被排除在外。对于这些谈判，马查多表示，尽管她不是这一进程的一部分，但她“不会成为那些能够带来真正进展的倡议的障碍”。

委内瑞拉实现稳定的一个重要但未得到充分重视的因素，是避免了政权内部的分裂。马杜罗被清除之后，除了德尔西·罗德里格斯之外，还留下了几个可能彼此竞争的权力中心。其中包括卡韦略及其掌握的国内安全机构，以及国防部长弗拉基米尔·帕德里诺·洛佩斯（Vladimir Padrino López）。在罗德里格斯宣誓就职后的数小时和数天里，围绕卡韦略以及武装的查韦斯主义“集体组织”的不确定性，或许制造了最明显的继任权力斗争机会，但并没有出现有组织的挑战。罗德里格斯最终撤换了担任国防部长近12年的帕德里诺，在没有引发明显军事抵抗的情况下，替换了查韦斯主义阵营中最有权势的人物之一。后来，她又任命帕德里诺担任农业部长。5月份移交亚历克斯·萨博（Alex Saab）的行动也可能成为另一个潜在的爆发点；美国官员长期以来一直把萨博称为马杜罗的“钱袋子”。马杜罗曾把萨博塑造成该政权抵抗华盛顿的一个象征，因此，把他移交给美国当局可能会在查韦斯主义阵营内部造成分裂。然而，这件事同样没有引发有组织的反弹。

综合来看，这些事件表明，稳定不仅取决于防止公共秩序混乱，而且取决于在不引发政权政治、军事和安全派系之间斗争的情况下管理查韦斯主义阵营的权力继承。此外，尽管目前该国已经容忍一些小规模抗议——这些抗议在马杜罗执政时期原本会遭到镇压——但它们并没有威胁到美国强加给委内瑞拉的新政权架构的稳定。因此，随着政权权力继承完成，稳定阶段也已经完成。

第二阶段：经济复苏与和解

在第二阶段，经济复苏方面已经取得了一些进展。委内瑞拉临时政府于1月29日批准了一项修订后的碳氢化合物法，其中包括多项旨在吸引石油和天然气行业投资的修改，包括减少国家控制、降低特许权使用费的公私合作协议。在美国方面，财政部通过外国资产控制办公室取消了某些与石油有关的限制，允许美国企业交易委内瑞拉原油。此后，川普政府与罗德里格斯政府通过一系列以能源为核心的内阁官员互访深化关系，最终达成了一项有争议的石油协议：对17个拥有约650亿桶石油储量的油田授予100年特许经营权。雪佛龙随后另行宣布了合资计划，准备在未来五年投资超过70亿美元；而埃克森美孚的首席执行官曾经宣称委内瑞拉“无法投资”，据报道，该公司如今也已接近签署一项初步协议，探索对委内瑞拉数个油田进行投资。至少还有一家美国石油公司也准备很快宣布一项投资委内瑞拉的协议。

即使开放该国吸引投资的措施正在实施，普通公民的日常生活仍然没有得到改善。自2022年以来一直被冻结的最低工资，只能支付一个家庭每月食品支出的不到1%。通货膨胀率从前一个月的19.9%下降至8月份的8.9%，但同比通货膨胀率仍然高达534.2%。此外，十分之九的家庭遭遇停电，而且今年停电持续时间不是缩短，而是在延长。

政治和解也正在向前推进，尽管速度更加缓慢。临时政府通过了一项大赦法，使大约1,000名政治犯获得自由；然而，仍有数百人被关押。该政权对言论自由的镇压有所缓解，与去年相比，这带来了更多政治活动以及数量更多的抗议活动，其中大多数抗议都要求释放政治犯。然而与此同时，联合国报告称，尽管长期拘押、强迫失踪现象显著减少，而且数百名政治犯已经获释，委内瑞拉人仍然在遭受严重侵犯人权的行为。该政权对地震的应对暴露出其一贯的威权主义行事方式：由于多年来对民防机构投入不足，救援行动缓慢而低效；国际救援队被滞留在机场；灾区被军事化，设置的路障拖延了人道主义救援车队；来自现场的报道也受到审查。

一个更令人抱有希望的发展是，6月初，迪诺拉·菲格拉结束八年的流亡生活返回委内瑞拉，并在加拉加斯首次与豪尔赫·罗德里格斯举行面对面会晤，从而提高了人们对于通过正式谈判实现和平过渡的期待。反对派与政权之间的第一轮谈判于8月6日至12日在加拉加斯拉卡洛塔空军基地举行，最终双方代表团发表了一份联合声明。双方同意共同推动收回委内瑞拉的国际储备资产——具体而言，就是存放在英格兰银行的31公吨黄金——透明度和审计机制仍有待制定，其中部分收益将用于地震重建。双方还承诺改革最高法院，而在9月1日，由政权控制的国民议会一致批准了最高法院法修正案，意在削弱议员对法官遴选过程的影响。尽管这些书面上的行动意义重大，但分析人士警告说，改变法院里坐着什么人，并不等于改变法院所做的事情：委内瑞拉知名刑事辩护律师特尔玛·费尔南德斯（Thelma Fernández）曾为该政权最受瞩目的政治犯之一辩护，她认为，这项改革实际上并没有削弱立法机构对最高法院法官人选的控制权。预计第二轮谈判将涉及政治和公民自由，以及言论自由。到目前为止，双方还没有提及重组全国选举委员会，也没有谈到更新选民名册，而这两项工作对于未来任何自由和公正的选举而言都至关重要。

鉴于川普总统在这一问题上的立场，而且德尔西·罗德里格斯也表达了同样的立场，为选举确定日期的问题显然已经退居次要位置，让位于有关其他改革的讨论。然而，一个值得关注的问题将是，有关选举的讨论最终将如何推进。在总统选举之前先举行地区和议会选举的想法已经浮出水面。这样做可以让德尔西·罗德里格斯展示选举开放的姿态，而不必立即让自己的职位或这个政权面临风险。这也可以让她以较低的政治成本，对全国选举委员会改革、候选人资格、选举监督、媒体准入以及反对派的组织和参与进行检验。此外，这还会在反对派力量内部制造竞争，并不可避免地推迟这个国家真正的过渡。

由于政权和反对派双方都依赖美国的支持，在漫长的谈判尝试历史中，与以往任何时候相比，华盛顿如今都处于更有利的位置，可以确保已经达成的协议得到执行。正如白宫所说，目前它对这个国家拥有“最大影响力”。

第三阶段：政治过渡

虽然确定选举日程，或者举行选举本身，很可能会被大多数观察人士视为政治过渡开始的标志，但迪诺拉·菲格拉与豪尔赫·罗德里格斯之间的谈判至少正在为过渡阶段铺平道路；鲁比奥国务卿显然也是这样看待这件事的。6月24日发生的两次地震造成超过6,100人死亡、约180万人需要援助，并造成超过190亿美元的直接实物损失，这无疑将影响过渡的时间表，而选举日期仍然遥遥无期。

该政权与川普政府之间达成的石油协议，提高了迟迟没有选举时间表所带来的利害关系，因为这在反对派内部引发了一场有关先后顺序的辩论。美国国务院把这项协议描述为继续推进改革和民主过渡的推动力量，认为经济复苏能够为过渡创造所需要的条件。批评者则把这个顺序颠倒过来，坚持认为，如果没有合法的制度，如此规模的任何协议都无法持久。8月份签署的协议似乎已经与修订后的碳氢化合物法相矛盾，后者把石油合同期限限制在25年，而且这项协议还可能与该国宪法发生冲突。这两种立场似乎都表明，经济轨道和政治轨道已经不再以相同速度向前推进。

菲格拉的阵营采取了一种改革主义的过渡战略，而不是替代式的过渡战略。按照这种方式，变革将通过现有政权的制度和机制发生，具体而言，就是通过2025年由查韦斯主义者控制的国民议会，即使它被广泛认为缺乏合法性。经过修订的最高法院法官遴选程序，就是这场押注产生的第一个成果。相比之下，马查多发声时所代表的并不是一个寻求过渡的反对派运动，而是代表一个她认为早在2024年7月就已经当选的政府。她领导的“来吧委内瑞拉”党在加拉加斯组织抗议活动，要求“立即举行总统选举”，而该党全国领导层成员、曾经政治流亡海外的奥马尔·冈萨雷斯·莫雷诺（Omar González Moreno）甚至表示，之所以需要举行选举，是因为目前的局面是“查韦斯主义暴政的延续”。美国宣布最近的石油协议之后，马查多再次重申了这一观点，认为如果没有绝对的透明度和法治，任何协议都无法提供大型行业投资所需要的条件。

双方的分歧并不在于目标，而在于实现这一目标的步骤应采取什么先后顺序，以及政治轨道和经济轨道能否同时推进。菲格拉押注的是，在选举问题保持开放的同时，经济复苏和制度改革可以继续推进；马查多则持相反立场。菲格拉的改革主义路线与稳定计划相契合，而马查多的路线则并非如此。石油协议暴露了这种紧张关系，并造成了一个激励问题：从这项协议中获益的各方有理由保护产生这项协议的制度，并避免举行可能导致未来的民主政府推翻协议条款的选举。9月13日，在回答记者提问时，川普总统再次表示，举行选举的时机尚未成熟，并补充道：“委内瑞拉正在赚一大笔钱，我们也是。”

未来之路

川普总统和鲁比奥国务卿似乎正以略有不同的速度向前推进。川普总统赞扬德尔西·罗德里格斯，称她“做得非常出色”，并且正在任何有关选举的讨论之前推动经济方面的进展。相比之下，鲁比奥国务卿为这项石油协议辩护，称它是必要的，以避免未来一个经民主选举产生的政府不得不继承一个“彻底的烂摊子”，同时他再次强调，一旦全国选举委员会完成改革、确保具备实现自由和公正选举结果所必需的条件，就应尽快举行选举。

这种区别十分重要，因为美国面临的最大挑战可能已经不再是稳定委内瑞拉，而是防止稳定阶段变成永久状态。查韦斯主义体制多年来一直在展示它拖延、操纵或者避免举行真正具有竞争性的选举的能力。过去八个月也给了罗德里格斯巩固自身地位的时间。她已经围绕自己重建了国家体系，更换军事领导层，在各部委安插自己的人，同时保留了从马杜罗那里继承的大部分制度架构。罗德里格斯将会利用反对派内部的紧张关系，以及川普总统与鲁比奥国务卿不同的优先事项。过渡状态在没有选举时间表的情况下持续得越久，临时政府就越有机会把原本意在临时存在的安排转变成一种持久的政治秩序。

美国的影响力仍然相当巨大，但这种影响力不可避免地存在有效期限，不太可能永远保持如此强大。石油协议、美国潜在的投资、制裁放松以及委内瑞拉对国际资本的需求，使美国目前拥有巨大的影响力。然而，每一项成功的投资和每一种新的商业关系，也可能形成一些利益群体，它们有意维护稳定并保护现有协议。因此，经济正常化可能会在短期内增强美国对加拉加斯的影响力，同时逐渐提高未来运用这种影响力所需要付出的政治和金融成本。

这使得为总统选举制定时间表——而且是在举行任何地区或议会选举之前——变得越来越重要。委内瑞拉人需要相信，目前的进程实际上正在通向某个明确的目标。制定一份选举日程，其中包括改革全国选举委员会的最后期限；更新选民名册；登记政党和候选人（就马查多而言，还包括取消对候选人的禁令）；恢复政治权利；保障言论自由和政治组织自由；以及允许可信的国内和国际选举监督，这将把一个没有明确期限的过渡承诺转变成一个可以衡量的进程。它也将使投资者更加清楚自己作出长期承诺时所处的政治环境。

9月22日，在纽约举行的联合国大会期间，川普总统首次与德尔西·罗德里格斯举行面对面会晤，与此同时，玛丽亚·科里纳·马查多多次尝试返回委内瑞拉均未成功。德尔西·罗德里格斯在社交平台上发布的有关纽约会晤的帖子中，没有提到民主或政治过渡；帖子只讨论了与美国在能源、采矿和安全领域的合作，不过鲁比奥国务卿后来在评论这次会晤时表示，必须有一个政治过渡进程，而这一进程已经开始。

白宫面临一个选择：让与委内瑞拉的经济接触在一个没有明确期限的过渡过程中继续向前推进，还是利用自己的影响力制定选举日程，并把它作为一个里程碑，迫使必要的制度改革最终完成。如果采取后一种方式，委内瑞拉就可能成为一个经济自由化支持政治过渡、而不是取代政治过渡的范例。