核国家战略：沙特协议与美中竞争
两位华盛顿战略与国际研究中心高级研究员日前在《战略与国际研究中心》杂志发表评论－－“核国家战略：沙特协议与美中竞争”。希瑟·威廉姆斯（Heather Williams）是该研究中心核问题项目主任兼国防与安全部高级研究员。简·中野（Jane Nakano）是该研究中心能源安全与气候变化项目高级研究员。请读他们的评论：
2026年8月24日，川普政府向国会提交了一项一个月前与沙特阿拉伯签署的民用核协议，从而启动了《原子能法》规定的国会审查程序。这项协议被称为“123协议”，可能赋予沙特阿拉伯浓缩铀的能力和权利。国会现在有连续会期90天的时间审查该协议，并提出任何关切或表示反对。
自7月22日美国能源部长克里斯·赖特（Chris Wright）与沙特能源大臣阿卜杜勒阿齐兹·本·萨勒曼亲王（Abdulaziz bin Salman）签署该协议以来，由于它可能在该地区造成核扩散风险，这项协议受到了大量批评。例如，参议员克里斯·墨菲（Chris Murphy）发文称：“这项协议将在该地区引发一场核竞赛，并进一步削弱伊朗限制自身核计划的动力。”
但是，这项协议也应该放在更广泛的大国竞争背景下来看待。一方面，这项协议以及其他形式的能源伙伴关系，对于与中国竞争而言是一个好主意。另一方面，正如总统似乎已经意识到的那样，具体细节对于地区关系和核扩散风险至关重要。沙特阿拉伯对核能采取的方式，反映出美国盟友中可能出现的一种趋势，即在安全保证问题上进行两手准备，并保留核选择。美国的其他盟友和伙伴也表现出更大的兴趣，希望发展独立的核计划。总而言之，核国家战略已经重新出现，既成为大国竞争的工具，也成为进行两手准备的工具。
为什么是沙特阿拉伯，又为什么是现在？
没有哪个国家比沙特阿拉伯更能成为石油的代名词，但这个中东能源巨头一直在努力实现经济多元化，摆脱对石油的严重依赖，无论这种依赖涉及出口收入还是国内发电。核能是一种引起沙特领导层关注的资源，可以帮助实现这种转变。对于一个严重缺水的国家来说，核能也是一种具有吸引力的解决方案，因为核能产生的电力和热能可以用于海水淡化。
事实上，沙特对获得核电技术的兴趣可以追溯到大约2010年，当时颁布的一项王室法令规定：“发展原子能对于满足王国日益增长的能源需求至关重要，这些需求包括发电、生产淡化水以及减少对日益枯竭的碳氢化合物资源的依赖。”自2010年代后期以来，沙特阿拉伯一直在国际上征求建设该国第一座核电站的方案，其中也包括来自美国的方案。
7月签署的协议，是川普政府及其之前数届政府多年努力的结果。这项协议可能有助于振兴美国核工业。但是，地缘政治以及核安全与核安保方面的考虑，也影响了美国的谈判。
多年来，沙特阿拉伯一直表现出获得铀浓缩能力、以发展国内产业的兴趣。虽然最初公布协议时，对于沙特阿拉伯拥有浓缩或后处理权利的具体细节语焉不详，但协议文本显示，沙特方面已经决定不要求立即解决这个问题。鉴于沙特已知对核武器能力的兴趣——“如果伊朗研制出核弹”，沙特也将如此——这是一个值得欢迎的步骤。
具体而言，这项为期30年的承诺包括一项为期两年的联合浓缩与转化研究，其目的是“确定适当的铀浓缩方案……以便在……美国进一步开发或示范可能部署于沙特阿拉伯的相关技术”。颇为耐人寻味的是，协议文本明确规定，除非另一项联合高丰度低浓铀浓缩研究予以允许，否则位于沙特领土上的美国设备和技术不得把铀浓缩至“超过5%”；在获得允许的情况下，浓缩程度也应“限制在20%以下”。高丰度低浓铀是一种被认为是许多美国先进反应堆所必需的燃料，但目前其生产仅限于俄罗斯和中国。在沙特阿拉伯进行的任何核活动，都将受到国际原子能机构的保障监督。
将北京拒之门外
除了可能给美国工业带来好处之外，在中国对中东的兴趣和投资不断增加之际，这项协议也将有助于加强美国在该地区的地位。美沙协议很可能阻止中国提出的参与沙特核电产业发展的合作提议——至少目前如此。中国核工业集团一直是主要的国际竞争者之一，其背后依托的是中国迅速发展的核电产业以及强大的供应链。值得注意的是，俄罗斯核能巨头俄罗斯国家原子能公司近年来也一直试图与沙特阿拉伯建立民用核合作关系。
核贸易从本质上说具有地缘政治性质，因为一个核电项目是一项持续数十年的事业——包括建设、燃料供应以及维护——通常会加强双边关系。这种深度而持久的合作，可以使供应国深入了解受援国的核电计划，并对其施加影响。随着中国崛起成为美国的主要地缘政治竞争对手，美国对于不断加强的沙中伙伴关系尤其敏感。利雅得与北京之间的关系一直在不断加强。例如，2016年至2025年间，沙特阿拉伯是中国国防产品出口在中东地区的最大目的地。
旷日持久的伊朗战争可以说提升了中国作为一个稳定的全球利益攸关方的地位，其能源体系在全球市场动荡中表现出了相当强的韧性。中国在外交上一直公开反对伊朗战争，包括表达关切，并主张“武力无法真正解决问题”。但是，除了提供一些军民两用技术和卫星支持之外——而这些支持在战争爆发之前就已经存在——北京实际上几乎没有采取任何实质性行动反对这场战争或支持伊朗。尽管中国依赖通过霍尔木兹海峡运输的石油和天然气供应，北京也没有——至少没有公开——动用自己的外交资本敦促德黑兰放弃对该海峡的控制。莫斯科同样采取了相对克制的立场。
一种可能的解释，是中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜之间伙伴关系具有交易性质，但就中国而言，这也可能反映出一种更广泛的战略。北京希望把自己塑造成该地区各国稳定、不干涉内政的伙伴。相比之下，这场战争以及试图结束战争的复杂努力，可能给美国在该地区的影响力以及其全球地位蒙上一层阴影。事实上，这场战争的背景可能已经给华盛顿带来了新的推动力，促使其最终敲定与沙特阿拉伯的协议。
未来是两手准备
尽管这项协议可能有助于抵挡中国在该地区施加的压力，但它仍然带来至少三种核扩散风险。第一种风险是，沙特阿拉伯利用获得核燃料的机会发展独立的核武器计划。自2018年以来，沙特领导层已经表示，如果伊朗发展核武器，沙特也愿意这样做。伊朗发展独立核武器计划的风险，在很大程度上将取决于伊朗与美国为结束当前冲突而达成的最终协议的具体内容。沙特发生核扩散的风险，也将取决于沙特阿拉伯能否独立进行铀浓缩、国际原子能机构检查的程度，以及沙特阿拉伯最终是否获得后处理等额外核技术，因为这些技术可能使其拥有完整的核燃料循环。在此基础上，一个国家可以扩大其铀浓缩能力、转移核燃料，或者拒绝接受检查。其中许多具体问题可能取决于美国和沙特阿拉伯为期两年的联合浓缩研究所取得的结果。
沙特阿拉伯可能不会采取决定性步骤走向核武器计划，而是可能发展各种独立的组成部分，以便在冲刺制造核弹时迅速将它们组合起来。这通常被称为“核潜伏能力”或“两手准备”，即一个国家保留这样一种选择：如果安全环境恶化，或者安全保证不再可信，就发展核武器。核领域的两手准备更难核查和检查，因为它取决于意图，而且只要各国在履行《不扩散核武器条约》义务方面保持良好记录，就有权为民用目的获得核技术。虽然包括波兰和韩国在内的其他美国盟友已经表现出对独立核计划日益浓厚的兴趣，但在走向核武器的道路上，一个重要的里程碑就是采取两手准备战略，使这些国家能够在继续履行《不扩散核武器条约》义务的同时保留选择。
第二种风险是，这项协议可能引发地区性的核扩散连锁反应，即如果未能彻底拆除伊朗的核计划，就可能导致沙特阿拉伯转移核材料用于核武器计划，并促使该地区其他国家效仿。任何结束伊朗战争的安排，都必须处理伊朗库存中的440公斤浓缩至60%的铀、其核设施的运行状态——包括布什尔反应堆——以及更加定期和深入的国际原子能机构检查。如果沙特阿拉伯确实发展任何国内铀浓缩或后处理能力，就可能导致美国与阿拉伯联合酋长国现有的民用核协议重新启动谈判。根据2009年的美阿协议，阿拉伯联合酋长国放弃了在国内进行铀浓缩和乏燃料后处理的权利；不过，该协议确实允许，如果中东另一个国家获得条件更优厚的123协议，阿拉伯联合酋长国有权要求重新谈判协议。
美沙协议也可能影响美国与韩国开展民用核合作的范围。首尔长期以来一直寻求获得铀浓缩和后处理的权利，并主张国内铀浓缩属于能源安全问题，因为韩国目前依赖进口铀燃料来运行其26座商业反应堆。然而，根据1972年的民用核合作协议以及2015年对该协议的修订，韩国迄今仍无法获得铀浓缩权利。
最后一种核扩散风险涉及更广泛的国际核体系，而这个体系目前已经承受着压力。沙特阿拉伯拒绝接受“附加议定书”——这是一项允许国际原子能机构进行额外检查的安排——而是同意采用一项双边核查安排，对美国提供的核设施进行监督。一项不包括《附加议定书》，或者不给予国际原子能机构深入参与作用的协议，可能会被视为削弱国际机构和国际规范。
这项协议凸显了国际原子能机构持续具有的重要性，尤其是在核能成为大国竞争另一个战场的情况下。目前，国际原子能机构很可能难以提供完成不断扩大任务所需要的资源——资金、技术和人员。目前，国际原子能机构正在努力确保乌克兰五处核设施的安全与安保，其中包括扎波罗热核电站，而该核电站目前已经17次失去电力供应。国际原子能机构可能很快就会获得重新进入伊朗进行现场检查的授权；然而，这可能会成为一项前所未有的任务，需要挖掘旧有核设施，并在这一过程中确保国际原子能机构工作人员的安全。要挖掘福尔多核设施——它埋藏在至少地下80至110米深处，而且在美国“钻地炸弹”轰炸造成的瓦砾之下仍处于封闭状态——将需要探地雷达、硬岩挖掘设备以及对未爆弹药进行无害化处理。国际原子能机构很可能不具备这些能力，因为它获得的资金、装备和人员配置都不足以开展这种程度的行动，而其中每一种能力都需要与各国军事工程部队以及专业深层采矿企业进行协调。
国际原子能机构目前的预算约为4.421亿欧元，但几十年来其实际预算一直没有增长，而且截至2025年11月，拖欠款项达到1.35亿欧元。美国历史上一直承担其预算的25%。但是，国际原子能机构的大部分支持都被纳入联合国付款体系之中。在美国拖欠联合国数十亿美元款项之际，中国则把自己描述为“事实上排名第一的财政贡献国”。支持国际原子能机构履行其使命，并降低与沙特阿拉伯或任何其他伙伴签署协议所产生的核扩散风险，将要求美国作出更大的承诺，履行自身财政义务，为负责执行这些协议的机构提供支持。
这些风险都需要在协议的最终条款中得到考虑。对铀浓缩方案进行为期两年的研究，也可能为美国争取一些时间，说服沙特阿拉伯签署《附加议定书》，并处理这项协议对地区产生的影响。其中最重要的问题是，这项协议是否会在整个中东地区引发一场发展铀浓缩和后处理能力的竞赛。
结论
7月底协议签署一天之后，川普总统声称这项协议不会允许进行铀浓缩，从而给整个进程增添了混乱；这一说法与沙特方面的理解相矛盾，而且川普还表示，这项协议取决于沙特阿拉伯加入《亚伯拉罕协议》。与以色列实现关系正常化，是沙特方面一直坚决拒绝接受的立场，除非以色列同意建立一个独立的巴勒斯坦国。过去一个月里，利雅得和华盛顿都没有改变立场。现在，协议文本已经提交国会，国会拥有连续会期90天的时间审议这项协议；除非国会通过一项联合反对决议，否则该协议可能正式生效。国会议员必须权衡与中国争夺地区影响力——其中包括但不限于能源领域的竞争——可能带来的利益与潜在的核扩散风险。许多这类风险可以通过详细的协议条款得到缓解，其中包括在资源充足的国际原子能机构检查之下，对铀浓缩和后处理施加限制。然而，一个更加棘手的、决定这项协议能否成功的因素，将是伊朗冲突的最终结果，以及其核计划的长期状态。