制裁俄罗斯的正确方式

布鲁金斯学会高级研究员罗宾·布鲁克斯（Robin Brooks）和该学会副主席兼经济研究项目主任本·哈里斯（Ben Harris）星期三9月9日在《外交事务》杂志献策－－欧洲如何破坏莫斯科的石油横财及制裁俄罗斯的正确方式。请审阅他们的高见:

2022年俄罗斯入侵乌克兰时，西方国家以严厉的经济限制措施作出回应，冻结俄罗斯官方外汇储备，对关键技术实施出口管制，并制裁其众多政治、军事和商业领导人。然而，四年多以后，战争仍在继续，而西方制裁给俄罗斯经济造成的痛苦却十分有限。俄罗斯继续进行石油和其他大宗商品贸易，而且最近由于霍尔木兹海峡关闭导致全球油价飙升，俄罗斯获得了一笔巨额横财。这些利润正在一个关键时刻增加俄罗斯政府的税收收入，帮助其为乌克兰战争提供资金并稳定该国金融市场。如果说制裁此前看起来已经效果不彰，那么自美国和以色列对伊朗的战争开始以来俄罗斯经济的反弹，只会进一步强化这种看法。

但是，把制裁视为一种无效的政策工具是错误的。当西方决策者把制裁描述为徒劳无功甚至适得其反时，他们的政府恰恰正中莫斯科下怀。而且，他们低估了如果得到正确执行，制裁仍然能够给俄罗斯体系造成的巨大压力。通过减少流入俄罗斯的硬通货，制裁有可能使卢布陷入不断贬值的螺旋，而这反过来又会导致通货膨胀飙升，并使该国更广泛的经济陷入不稳定。

现在让制裁发挥作用还为时不晚。俄罗斯国内生产总值的五分之一与石油和天然气开采直接相关，而出口收入占政府收入的近三分之一。俄罗斯主要通过使用一支影子油轮船队来规避西方的石油制裁，而这支船队很容易受到欧洲施压。它要通过欧洲控制的水道，用欧洲所有的船只补充其船队数量，而且可以被迫与西方占主导地位的保险业打交道。所有这些都赋予欧洲限制这支船队行动的能力，从而大幅削弱莫斯科为其毁灭性战争提供资金的能力。

影子船队的崛起

2022年初，美国、欧盟、英国和加拿大对俄罗斯实施的制裁涉及方方面面。其中包括对半导体、计算机和激光器等敏感商品实施出口管制，以及冻结存放在西方中央银行的俄罗斯外汇储备。然而，当时限制俄罗斯石油出口的努力十分有限。世界经济仍在从新冠疫情中复苏，石油需求强劲且不断增长，而俄罗斯石油约占全球供应量的十分之一。西方国家不希望通过禁运俄罗斯石油推高价格，但仅仅是市场对于它们可能这样做的担忧，就已经导致油价飙升，给莫斯科带来了巨额利润。俄罗斯的经常账户盈余——也就是其出口收入超过进口支出的金额——在2022年飙升至创纪录的2,350亿美元。在一年之内，俄罗斯几乎已经重新赚回了被西方国家冻结的外汇储备。

西方国家需要找到一种办法，在不导致全球价格飙升的情况下，阻止莫斯科通过石油出口获得大量现金。许多石油和大宗商品分析人士担心，任何试图把俄罗斯石油排除在全球市场之外的做法，都可能使原油价格从战前每桶约75美元的基准水平上涨至200美元甚至更高，从而使俄罗斯即使出口量减少，也能够从剩余出口中获得巨额利润。如此大幅度的价格上涨几乎肯定会使世界经济陷入衰退。

七国集团在2022年12月提出的解决方案是对石油实施价格上限。当时，运输俄罗斯石油的船只中约有70%由西方所有，接近90%使用西方的保险、融资和经纪服务。七国集团成员国、澳大利亚和欧盟同意允许俄罗斯出口商使用这些服务——但前提是他们出售的原油价格低于每桶60美元。对于柴油等高价值成品油以及石脑油等低价值成品油，也分别设定了价格上限；石脑油被用于炼油和塑料生产。这一构想是把价格上限设定得足够高，使俄罗斯继续出口石油，但同时又足够低，以限制其收入。

这一价格上限与欧洲禁止购买任何海运俄罗斯石油——无论价格多少——的禁令结合起来，立即改变了全球石油贸易的方向。俄罗斯突然开始把大部分原油出售给亚洲市场，尤其是中国和印度，而那里的买家能够谈下远低于西方品级原油的价格。到2023年1月，俄罗斯原油的售价比全球基准价格低将近40%，使俄罗斯每个月损失数十亿美元的利润。该国的经常账户盈余开始下降，2023年降至500亿美元，2024年仅小幅回升至630亿美元。

俄罗斯国内生产总值的五分之一与石油和天然气开采直接相关。

然而，随着时间推移，俄罗斯找到了绕过价格上限的办法。由于执法取决于运输俄罗斯石油的船只是否由西方所有，俄罗斯可以通过把出口原油装载到悬挂第三国国旗、但实际上通过错综复杂的空壳公司和控股公司网络由莫斯科控制的船只上，来规避这些限制。到2023年，影子船队以每月大约增加7艘油轮的速度扩张。其中大约一半的船只是从西方船东手中购买的，而这些船东大多数位于希腊。欧盟曾试图在2023年12月的一揽子制裁措施中阻止此类转让，但这些船只的出售仍在继续，只不过如今它们在抵达俄罗斯手中之前，会先通过空壳公司进行转手。

西方国家最终开始严厉打击影子船队，对大量已知运输受价格上限约束的俄罗斯石油的船只实施制裁。美国率先采取行动，在拜登政府最后几天把近200艘船只列入制裁名单，欧盟和英国随后很快跟进。尤其是当一艘油轮被列入华盛顿的制裁名单时，任何与其开展业务的实体都会面临被排除出美元支付体系的风险。失去进入这一体系的资格将造成如此严重的打击，以至于仅仅是这种二级制裁的威胁，就足以阻止大多数公司与受制裁实体开展业务。

然而，这一成功十分短暂。在唐纳德·川普总统执政期间，美国停止制裁更多船只，与此同时，欧盟和英国的制裁名单却扩大到600多艘船只。由于缺乏美国二级制裁的威胁，目前受到欧盟和英国制裁、但未受到美国制裁的524艘船只，仍然能够不受阻碍地运输俄罗斯石油。截至目前，影子船队约占驶离俄罗斯波罗的海港口的油轮运输量的三分之二，而这些港口约占该国海运石油出口量的一半。

川普政府确实在2025年10月制裁了俄罗斯最大的两家石油生产商卢克石油公司和俄罗斯石油公司，从而压低了俄罗斯石油的价格。但是几个月后，随着对伊朗战争期间全球油价不断上涨，川普政府向俄罗斯石油买家提供了多项豁免，从而逆转了此前取得的进展。随着这些豁免生效，而且影子船队的大部分船只仍在运营，俄罗斯很快就能够按照自己的条件出口石油，并从油价飙升中获利。到4月，俄罗斯石油相对于全球价格的折价几乎已经完全消失。从4月至7月，莫斯科的石油税收收入比一年前高出140亿美元。

拧紧螺丝

要真正对俄罗斯的石油收入施加压力，西方国家必须解除影子船队的威力。然而，华盛顿在制裁这支船队中的更多船只方面一直拖拖拉拉，而且一项新的立法，即所谓的《林赛·O·格雷厄姆制裁俄罗斯法案》——该法案于8月在参议院以压倒性优势获得通过，目前正在众议院审议——很可能不会带来重大改变。该法案将赋予行政部门新的权力，可以对俄罗斯石油进口国征收关税，但几乎没有理由认为这会产生多大效果；川普政府对印度征收的25%关税，并没有阻止该国进口俄罗斯石油。尽管该法案将为美国直接制裁影子船队船只铺平道路，但川普政府迄今一直拒绝实施此类措施，而且可能会继续如此。

这样一来，对付影子船队的任务就落到了欧洲身上。欧盟和英国此前单独实施的制裁，并没有实质性限制俄罗斯的出口，但这只是因为欧洲在其制裁执行体系中留下了关键漏洞。

迄今为止，欧洲一直不愿扩大对俄罗斯的制裁。

现在到了堵住这些漏洞的时候了，首先应从继续向俄罗斯供应希腊和其他国家的油轮着手。影子船队中的船只比正常运营油轮的平均船龄大约老五年，因为它们的船东希望在船只遭到制裁时把自己的损失降至最低。随着这些船只接近使用寿命的终点，要维持船队规模稳定，就必须频繁进行替换。迄今为止，这些替代船只最大的单一来源一直是希腊船东。欧盟在2023年12月推出的一揽子制裁措施中禁止向俄罗斯国民和实体出售此类油轮，但欧洲船只仍然在流向俄罗斯买家。布鲁塞尔现在需要把禁令扩大到任何通过控股公司进行、最终导致船只转入影子船队的交易。新规定应该要求欧洲船东只能把船只出售给由欧盟和英国共同批准的信誉良好的买家，并要求他们在船只售出后提供船只的追踪信息。当然，俄罗斯还可以从许多其他卖家那里购买油轮，但要为如此大量的采购寻找替代来源，将付出更高成本，也需要更多时间。

欧洲拥有巨大的经济实力和强大的法律体系，它可以利用两者对那些帮助影子船队运作的第三国施加后果。为了掩盖与俄罗斯之间的联系，影子船队中的船只通常悬挂其他国家的国旗——而这些国家并不要求油轮持有保险。然而，国际海事条约允许各国要求航行于其领海内的船只遵守某些规定，其中包括必须获得信誉良好的保险公司承保。欧盟和英国应该向船旗国施压，要求它们执行这些规定。例如，它们可以威胁削减对那些未能核实其登记船只保险覆盖情况的国家的援助，或者明确表示，一旦发生石油泄漏或其他事故，这些国家可能面临法律诉讼。如果船旗国开始执行保险要求，俄罗斯许多老旧油轮将被淘汰，因为这些船只的适航性不足，无法获得信誉良好的保险公司的承保。而且，由于西方公司主导航运保险市场，大多数符合投保条件的船只都会向西方公司购买保险，从而使七国集团的石油价格上限更容易得到执行。

欧洲国家也拥有法律依据，可以拦截那些老旧、维护不善并构成直接环境危险的船只。这种行动并不像听起来那样具有升级性。包括爱沙尼亚、芬兰、法国、德国和英国在内的国家，在过去两年里都曾拦停、检查并偶尔扣押影子船队的船只，但这些拦截行动迄今尚未招致俄罗斯任何公开的报复。

机不可失

切断俄罗斯的船只供应，并迫使船只满足西方保险公司的监管要求，将在很大程度上减少影子船队规避价格上限的行为。一旦这些执行手段落实到位，欧洲随后就可以进一步限制俄罗斯的石油利润，降低成品油的价格上限。目前，高价值和低价值成品油的价格上限都被设定为固定的美元金额，远低于市场价格，但欧盟和英国应该制定一项计划，以便在霍尔木兹海峡重新开放、油价恢复正常之后调整这些价格上限。首选模式应该是2025年确立的原油价格上限，即设定在此前六个月市场价格平均水平以下15%。这种自动调整机制可以让欧洲向那些从事石油贸易、善意遵守规定的企业提供一致的指导，并适应能源价格的频繁波动，而无需每次改变固定价格上限时都获得每一个欧盟成员国的批准。

欧盟决策者实施这些措施几乎没有什么可损失的。这些措施的目的并不是直接对抗俄罗斯，而是把欧洲的强制力量集中用于船旗国以及欧盟境内的船东。如果正确实施，这些措施也不应该导致全球能源价格上涨，因为它们将维持俄罗斯的石油出口量。但是，莫斯科从这些出口中获得的收入将受到限制，因为更多俄罗斯石油贸易将被迫从影子船队转向受到欧洲价格上限约束的合法油轮。迄今为止，欧洲一直不愿扩大对俄罗斯的制裁，因为担心这些措施可能导致局势升级。但是，在美国无所作为、俄罗斯规避制裁的能力日益增强，以及人们越来越担心战争可能蔓延至乌克兰之外的背景下，决策者采取更大胆措施的意愿正在增强。

与此同时，不采取行动等于白白送给莫斯科一场胜利。俄罗斯将继续用较新的油轮替换老旧油轮，并通过海上贸易获取巨额石油利润，而这些利润将直接注入其在乌克兰的战争机器。欧洲手中拥有可以用来阻止影子船队的政策杠杆，这是一个它承受不起错失代价的机会。