为什么没能修正《战争权力决议》

尽管国会民主党对伊朗战争越来越感到不满, 但他们一直想修改《战争权力决议》却未能如愿。为什么？昨天8月14日, 推进美国自由组织米斯法治研究所高级法律研究员布莱斯·普尔 (Bryce Poole) 在《国会山报》发表的评论，在《国会山报》发表的评论对此进行了解释：

5月1日，川普总统向国会提交了一封“符合”《战争权力决议》的信函，表示与伊朗之间的“敌对行动”“已经终止”。随后，7月10日，他又发出一封信，通知国会战争已经恢复。众议员约翰·拉森（John Larson，康涅狄格州民主党）提出立法，要求修正《战争权力决议》，并迫使总统严格遵守规定。这项法案存在三个问题：它不会获得通过，它不会奏效，而且它不会解决真正的问题。

拉森的法案没有足够票数。他在本届立法日程已经接近尾声时才提出这项立法，而且没有任何共同提案人。即使撇开这一点，这项提案仍然值得分析，因为如果未来的国会把它作为模板，它不仅不会强化《战争权力决议》，反而可能加剧行政部门与立法部门之间围绕战争权力产生的争端。

《战争权力决议》并没有实现国会在1973年推翻尼克松总统的否决时所认为它能够实现的目标。国会制定《战争权力决议》的目的，是迫使总统与国会进行有实质意义的协商。《战争权力决议》要求总统定期与国会协商，并在总统把美国武装部队“投入”“敌对行动”或即将发生的敌对行动时通知国会。国会收到通知后有60天时间授权继续使用武力，否则法律要求总统撤回所有部队。

拉森的法案将修正《战争权力决议》，规定不得使用任何联邦资金把美国武装部队“投入”“敌对行动”或即将发生的敌对行动，也不得使用联邦资金“违反《战争权力决议》的要求”继续使用武力。换句话说，拉森的法案规定，联邦政府不能花钱资助参与违反《战争权力决议》之冲突的部队。但是，这项法案之所以失败，是因为它含糊不清，而且没有采取任何措施解决这部法律的核心弱点。

这项法案可以有两种解释，但两种解释都行不通。首先，根据最高法院在《巴恩哈特诉托马斯案》中采用的“最后先行词规则”，修饰性条款——这里指“违反《战争权力决议》的要求”——应该被理解为“仅修饰它紧随其后的名词或短语”。这意味着，“违反”这一条款只修饰“继续使用”武装力量，而把将武装力量投入“敌对行动”的行为置于这一限定之外。

如果改为适用最高法院在《脸书公司诉杜吉德案》中采用的“系列限定词准则”，也会得出类似的结果。根据“系列限定词准则”，“位于一系列事项末尾的修饰语通常适用于整个系列”。把这一准则应用于拉森的法案，“违反”这一修饰语就会同时修饰把美国武装部队投入“敌对行动”和即将发生的敌对行动，以及继续在其中使用美国武装部队的行为。这种做法的问题在于，它只是改变了《战争权力决议》失效的位置：它仍然没有定义“敌对行动”这个词。

历届总统一直利用创造性的解释来避免触发这部法律的倒计时。例如，巴拉克·奥巴马（Barack Obama）总统拒绝承认在利比亚持续数月的轰炸行动构成“敌对行动”。而且，正如川普连续向国会发出的信函所表明的那样，即使总统使用了“敌对行动”这一说法，他仍然主张自己可以通过宣布一段“敌对行动”结束、随后再开始一段新的“敌对行动”，重新启动60天倒计时。

自理查德·尼克松（Richard Nixon）以来，每一位总统都主张《战争权力决议》违反宪法，而且其中大多数总统都找到了创造性的方式绕过它。罗纳德·里根（Ronald Reagan）总统在黎巴嫩和波斯湾这样做；乔治·H·W·布什（George H.W. Bush）总统在巴拿马这样做；比尔·克林顿（Bill Clinton）总统在科索沃这样做；奥巴马在利比亚、叙利亚、也门以及其他热点地区这样做；拜登在叙利亚和也门再次这样做；现在则是川普在伊朗这样做。

《战争权力决议》在上述任何一场冲突中都没有制约这些总统。

拉森的法案并没有改变这一点。如果总统本来就有权决定使用军事力量是否属于“敌对行动”——就像奥巴马在利比亚所做的那样——并且有权决定“敌对行动”何时结束——就像川普最近所做的那样——那么问题就在于，“敌对行动”这一术语缺乏一个能够真正约束总统的明确界定。既然历届总统甚至拒绝承认“敌对行动”究竟何时正在发生，那么任何总统都不太可能承认某一场特定冲突违反了《战争权力决议》。

尽管财政拨款权仍然是国会在权力分立体制中最强大的工具，但拉森的措施未能有效运用这一权力，而且它表明，仅仅在《战争权力决议》上增添几个段落，并不足以修复这部法律。