欧洲的稀土战略正押注于盟友

《大西洋理事会网站》前天8月12日刊发该理事会地缘经济中心暑期实习生及瓦伦堡国际研究员西奥多·韦斯特隆德·莫贝里（Theodor Westerlund Moberg）的评论－－"欧洲的稀土战略正押注于盟友", 请君一读：

2025年4月，中国为回应川普政府的关税和半导体管制，对稀土元素和永磁体实施出口限制。然而，由于这些限制适用于全球出口，原本与这场争端毫无关系的欧盟也被卷入其中。

几周之内，中国稀土磁体的出口量较上年下降约75%。欧洲提交的许可证申请只有四分之一获得批准，汽车零部件工厂降低了产能利用率，甚至完全停产，迫使汽车制造商暂停生产。最初的冲击甚至蔓延至日本的电子和航空业。

尽管部分限制在2025年11月被暂停，但正常供应尚未恢复，而且某些对永磁体至关重要的材料，每一批出货仍然需要获得批准，从而造成延误和不确定性。由此产生的手续如今已经远远超出简单的最终用户声明，使中国能够掌握各个企业和国家的精确需求——这是一种极其强大的商业情报，而几乎没有其他政府拥有这种能力。

这凸显出两个相互关联的问题：欧洲对中国供应的依赖，以及中国将这种依赖转化为杠杆的能力。欧盟的《关键原材料法案》目前再次接受欧洲议会审议，其目的在于解决第一个问题。但过去一年的经历提出了一个更广泛的问题：《关键原材料法案》本身是否足以削弱中国对欧洲供应链的控制——还是欧洲需要一种更广泛的战略来管理这一风险？

中国的扼喉控制

中国约占全球用于永磁体生产的稀土元素开采量的60%，但其真正的杠杆存在于精炼环节，在这一领域，中国控制着全球约91%的产能。这就是为什么仅仅投资采矿无法解决依赖问题。即使欧盟开采更多尚未开发的矿藏，它仍然必须把这些矿产运往中国进行精炼。而且，自2015年以来，用于磁体的稀土需求已经翻了一番，并且随着电气化和自动化规模不断扩大而继续上升，因此中国对精炼环节的控制正在变成一种更加强大的杠杆来源。

《关键原材料法案》为2030年设定了三个不具约束力的目标：欧盟消费量的10%在国内开采，40%在国内加工，25%通过回收获得。然而，目前预计没有任何一项目标能够按期实现。

2025年，法国索尔维公司位于拉罗谢尔的工厂——中国以外少数能够分离全部17种稀土元素的设施之一——扩大了用于永磁体的稀土材料生产。同年，加拿大矿业公司新性能材料公司在爱沙尼亚开设了一座新的稀土元素加工设施。

但其规模仍然有限。拉罗谢尔工厂目前年产量约为4,000吨，仅相当于中国总产量的大约1.5%。

产业回流的现实

欧盟能否通过让这一产业回流欧洲来减少对中国的依赖？证据表明，这种可能性不大，尤其是在2030年前——而且如果没有大得多的财政投入，就更不可能实现。

欧洲在电池制造商诺斯伏特公司的经历提供了一个警示性案例。尽管融资超过130亿美元，这家瑞典公司仍于2024年倒闭。简单的解释是，它花的钱比赚的钱多。但更深层的问题在于竞争力：诺斯伏特难以匹敌中国的成本优势，而且尽管追求产业独立，却仍然依赖中国设备。

诺斯伏特在危机期间没有获得政府融资。该公司前首席执行官彼得·卡尔松（Peter Carlsson）强烈批评了这一决定，而瑞典财政大臣则辩称，纳税人不应为公司所有者自己都不愿意出资的企业提供资金。稀土行业如今面临同样的困境。如果欧洲的生产无法与中国竞争，那么谁来承担其中的差额？

答案只能是政府——而且一次性补贴很可能还不够。许多专家认为，要匹敌中国的成本优势，就需要持续的国家支持——考虑到由此产生的财政负担，这将是一项远远超过大多数欧洲政府愿意承担程度的承诺。

日本的情况提供了另一个警告。尽管经过十多年努力实现稀土供应多元化，东京仍然难以摆脱对中国的依赖。今年1月，北京禁止向日本出口包括稀土和永磁体在内的军民两用物项，打击了日本制造商；6月，中国又将80家日本公司列入黑名单或观察名单。问题在于，日本的多元化几乎完全聚焦于上游环节。它减少了对中国采矿的依赖，却没有消除对加工和磁体制造的依赖。

资金很重要

欧盟委员会已经批准了分布在13个欧盟成员国的60个《关键原材料法案》战略项目，以及位于第三国的13个项目。如下图所示，欧盟委员会估计，这些项目需要280亿欧元资本投资。

到目前为止，已经承诺的资金远远达不到这一数字。全球海外发展研究所对已经披露的资金承诺进行的一项分析发现，至少已有75亿欧元融资，但40%的项目完全没有资金支持。在那些设定了近期投产目标的项目中，四分之三已经落后于计划，或者其进展无法得到核实，而主要原因都是建设融资问题。欧洲审计院也得出了类似结论，并警告称，许多项目将难以及时向欧盟提供供应。

为什么私人资本没有填补这一缺口？部分答案在于一种传统市场难以定价的风险。典型的商业风险，例如成本上涨和建设延误，可以进行评估和管理。但矿产项目面临的是另一种不确定性：政府可能出于与供需毫无关系的战略原因限制出口。投资者很难对这种风险进行估值。再加上回报周期长、前期成本高、缺乏有保障的承购协议、中国出口限制导致的价格波动，以及漫长的审批程序，投资这些项目就更加难以形成令人信服的商业理由。

盟友雄心

在这种背景下，欧洲不应追求绝对自主，而应追求战略多元化。即使中国仍然是最大的供应国，拥有替代供应来源本身也能够形成杠杆。

布鲁塞尔已经开始朝这个方向行动。今年4月，欧盟与美国签署了一项关键矿产协议，讨论建立联合价格底线和承购保障——这些工具旨在使盟国的生产在面对中国供应时具备商业可行性。两个月前的2月，美国启动了“金库计划”，建立一个价值120亿美元的关键矿产储备，其中包括美国进出口银行提供的100亿美元贷款以及私人资本，目标是建立战略性关键矿产储备。尽管该计划主要面向美国工业，但最终也将帮助盟国，通过保护制造商免受供应短缺影响并降低其受到中国出口管制影响的程度。

如果欧盟真的认真对待减少对中国依赖的问题，那么这种盟友合作就需要成为常规政策。毕竟，价格底线、承购保障、战略储备以及盟友投资等工具，可以给予欧洲企业它们目前所缺乏的东西：一种信心，即中国的出口限制不会让它们的商业模式一夜之间崩溃。

欧洲并不需要让自己完全独立于中国。主要目标应当是韧性：建立一个由供应商和伙伴组成的网络，使欧盟在中国决定把供应链变成施压杠杆时，始终拥有替代选择。