弱国只能承受其必须承受的一切？

周四7月23日, 华威大学国际关系学教授、著有《小国影响世界政治指南》一书的汤姆·朗（Tom Long）和卡内基国际和平基金会高级研究员兼全球秩序与制度项目主任斯图尔特·帕特里克（Stewart Patrick）联名在《外交事务》杂志发表标题为“弱国只能承受其必须承受的一切？”的评论。他认为，在失序的世界中，是结盟协作还是孤军奋战需要作出选择，但小国拥有一个压倒一切的共同利益，那就是建设一个以规则为基础的世界：

自美国总统川普（Donald Trump）重返白宫以来，没有任何一个国家小到不会成为他的攻击目标。川普在2025年1月的就职演说中承诺要收回巴拿马运河，并取得地广人稀的格陵兰。到了2026年，这种对中小国家的威胁进一步升级，包括发动一场引人注目的突袭行动将委内瑞拉总统赶下台，以及对古巴实施石油封锁。由于不满教皇对其外交政策提出批评，川普甚至将矛头指向了梵蒂冈这个微型国家的主权元首——教皇良十四世。

总统这种“强权即公理”的做法，是一个令人担忧趋势的最新体现：对大国行为的约束正在不断削弱。俄罗斯无端入侵乌克兰以及中国在南海的扩张主义已经清楚表明，肆意施展强权的并非只有美国。如今，随着大国不断撕裂国际法和国际制度的基础，针对干涉和征服行为的制约已经所剩无几。

全球秩序瓦解所带来的混乱，其最大受害者正是世界上的小国。作为国际关系中不对称关系里的弱势一方，肯尼亚、巴拉圭、新加坡等彼此差异巨大的国家，都无法单方面制定规则，而且往往难以影响规则的形成。小国面临着不断增加的经济壁垒、外交边缘化，以及市场剧烈波动和极端天气等冲击的加剧。原本使它们能够寻找发展空间的一体化世界经济正在走向碎片化。曾经给予小国一席之地、并使它们能够向全球发声的国际组织，也因资源日益萎缩和合法性不断下降而受到削弱。而对外援助和全球公共产品遭到大幅削减，更使小国失去了抵御灾难的缓冲机制。

小国面临的困境，对于大国而言同样具有重大意义。大国或许能够凭借强权实现短期目标，正如美国在巴拿马所做的那样——来自华盛顿的压力促使有关方面对巴拿马运河附近与中国有关联的港口运营商展开审查；又如在委内瑞拉，美国支持的新领导层已经向美国企业开放了该国石油产业。但维持这种胁迫代价高昂，而且有可能使强国深陷弱国事务而难以脱身。正如今天的古巴所显示的那样，大国的胁迫可能引发社会和经济灾难，却没有明确的政治终局。未能实现最初目标，往往会使大国一步步滑向代价越来越高的干预泥潭。

要减轻小国所面临的风险，各种规模的国家都必须投资于国际体系，而不是一味试图从中攫取利益。美国应当利用自身资源和影响力改革国际制度，而不是破坏国际制度。小国也必须共同努力，防止这些国际组织走向衰败，因为这些机构为小国抵御大国掠夺提供了至关重要的保护。同时，小国还需要加强自身外交能力建设，并善于利用机会推动彼此重叠的共同利益。

美国曾经提供的全球公共产品，例如对国际组织的支持，以及在自然灾害和经济危机中的援助，从来都不是慈善；它们是一项成功的战略投资，其前提是，一个相对稳定、开放的国际体系将支撑美国的联盟、伙伴关系以及繁荣。小国深度融入全球价值链，充当金融中心，占据战略咽喉要地，并提供军事基地。这一点在今天尤为重要，因为美国正与中国展开地缘政治竞争，而中国一直在积极争取联合国广大成员国的支持。归根结底，一个搅动小国周边局势的超级大国，最终会发现掀起的波浪同样会冲击自己的海岸。

曾经存在的国际秩序

第二次世界大战结束后建立起来的国际秩序，为小国带来了巨大益处，为它们提供了安全规范、发声机会、经济开放、相对可预见性，甚至一定程度上的全球保障。随着殖民帝国瓦解，一个个新国家相继诞生，并加入了联合国。联合国认可它们拥有主权平等和领土完整。到20世纪80年代，联合国成员国数量已由最初的51个增加到159个以上，增长了三倍多。冷战结束后又经历了一轮扩张，成员国数量进一步增至193个。绝大多数新成员都是中小国家——而如今，它们正承受着多重全球危机交织带来的最大压力。

没有人怀疑战后国际秩序中权力不对称和特权的持续存在，这体现在联合国安全理事会拥有否决权的五个常任理事国，以及对后来者关闭的核武器俱乐部之中。但国际法帮助保护了较弱国家。正如爱沙尼亚前总统**伦纳特·梅里（Lennart Meri）**在20世纪90年代末所打趣说的那样：“小国的核武器就是国际法。”《联合国宪章》将许多由小国倡导的规范编纂成文，其中包括保护各国领土完整以及确立不干涉别国内政原则。虽然这些国际规范和法律从未得到完全遵守，但当侵略者违反这些规则时，它们仍然必须为自己的行为作出辩解。这些规范发挥了约束作用。

国际组织缓冲了小国免受强权毫无节制施加影响的冲击，同时增强了它们的外交影响力。小国甚至组织了属于自己的集团，例如拥有约108个成员的联合国小国论坛，以增强其在联合国谈判中的发言权。虽然大国之间的幕后交易仍然可能决定最终结果，但小国仍可以在全球听众面前谴责这些交易，从而建立支持自身诉求的国际舆论压力。它们的声音和选票具有分量。由奥地利、哥斯达黎加、爱尔兰等国倡导的“国际废除核武器运动”，以及由太平洋岛国瓦努阿图推动的国际法院关于气候变化的咨询意见，都帮助塑造了全球公共讨论。

世界上的小国，是全球秩序瓦解所带来的混乱的最大受害者。

战后国际秩序还提供了开放性和可预见性，使小国得以生存和繁荣。在开放的世界经济中，即使是规模极小的国家也能够找到发展比较优势的空间，平均而言，其财富增长速度超过了许多大国。卡塔尔大举投资，发展成为液化天然气出口国、全球投资者以及地区枢纽——而这些成就如今正面临风险。智利在国际贸易制度的保护下实现了经济联系多元化，却发现自己受到美国施压，被要求在不断加剧的美中竞争中选边站队。

由各种全球公共产品和项目组成的网络，使小国能够在面对那些自身难以独立应对的冲击时，更好地进行准备和响应。全球监测系统——其中许多以美国科学机构为核心——通过追踪疾病、极端天气、破坏性风暴，甚至冰山，为各国提供灾难即将来临的预警。当悲剧发生时，各国政府和国际组织会与民间社会共同展开应对。在金融危机期间，布雷顿森林体系机构为小国提供了救命索，众多其他发展机构也发挥了同样作用。

1945年以后建立的国际秩序充满了虚伪、不公和历史包袱——绝非潘格洛斯博士所描述的“所有可能世界中最好的世界”。但随着这一秩序在七十多年中不断演变，它提供了足够的稳定性、合法性和安全保障，使世界对于小国而言，比此前任何国际体系都更加安全。

正在消失的确定性

1945年后国际秩序所带来的确定性如今几乎已经荡然无存。在缺乏以共同规则和程序为基础的有力国际合作情况下，大国竞争正推动小国倒向不同阵营，并达成各种双边交易。这些安排能够带来短期利益和保护，但从长远来看，却削弱了原本更加有利的国际体系。正如斯蒂芬·M·沃尔特（Stephen M. Walt）此前在本刊所描述的那样，作为一个“掠夺性霸权”，如今已经失控的美国抛弃了那些无法满足其眼前利益的规则和制度。由于川普制造的混乱和不可预测性，全球市场每天都在剧烈波动，迫使小国不得不在持续不断的动荡中艰难应对。

如今，小国正面临着沉重的经济壁垒。美国平均关税税率已从不足3%飙升至13.7%，一些国家更遭受了远高于这一水平、足以造成沉重打击的关税。其中一个例子就是莱索托，这个人均国内生产总值约为1,000美元的国家。2025年4月，美国宣布对其牛仔布产业征收50%的关税，导致工厂停工，大量以女性为主的脆弱劳动力遭到裁员。过去，受到不公平待遇的贸易国家本可以向世界贸易组织提出申诉。但由于大国之间的分歧以及美国采取措施瘫痪其争端解决机制——包括阻止任命新的上诉机构法官——世界贸易组织已经失去了作用。

即便是一些被宣传为扩大代表性的全球治理创新——例如金砖国家扩员至11个成员国（其最初五个成员国为巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）——对于小国而言也具有令人担忧的影响。随着决策权从具有普遍代表性的联合国体系转移到排他性的“小多边”机制，小国被排除在外。同样，加拿大、印度尼西亚和土耳其等国目前所倡导的中等强国外交，旨在推动共同的商业、科技和安全利益，这种外交方式同样具有两面性。这些联盟或许能够成为对抗大国主导地位的一种替代选择，但它们仍可能忽视甚至欺压较小国家。

与此同时，国际社会反对侵略的全球规范已降至第二次世界大战以来最脆弱的程度。继俄罗斯于2022年入侵乌克兰，以及中国持续扩大其在南海礁石和岛屿上的军事据点之后，美国在发出威胁和采取军事行动时，甚至连象征性地提及国际法都不再愿意。自川普重返白宫以来，美国威胁加拿大的主权，并威胁哥伦比亚、墨西哥、巴拿马以及丹麦（通过针对格陵兰的威胁）的领土完整或不可侵犯性。美国绑架了委内瑞拉的一位国家元首，并协助杀害了伊朗另一位国家元首，而完全没有任何合法性的伪装。世界正在陷入更大的混乱。以色列在加沙和黎巴嫩的军事行动中几乎毫无约束。与此同时，尽管巴基斯坦试图斡旋结束伊朗的战事，它仍继续对阿富汗发动自己的“公开战争”，而大国对此既没有作出回应，也没有施加任何后果。

长期以来小国赖以依靠的许多全球公共产品正在消失。2025年，官方发展援助下降了近四分之一——而随着美国和其他援助国大幅撤回援助，这一趋势仍在继续。雪上加霜的是，华盛顿大幅削减了对国际组织的政治和财政支持，使本已残存不多的全球安全网进一步支离破碎。这些代价对于小岛屿发展中国家体现得最为明显，它们同时受到气候行动不足、风暴预警系统失灵以及灾害救助与灾后恢复资金减少三重威胁。展望未来，美国、中国以及其他大国很可能会将国际贷款与大宗商品抵押挂钩，这既符合中国一贯的贷款做法，也符合美国对后马杜罗时代委内瑞拉石油产业实施监管的方式，从而进一步削弱小国的自主性。

团结一致

面对这些关乎生存的威胁，小国必须牢记通常被认为出自本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）的一句忠告：如果不能团结一致，它们就必将各自灭亡。在具体问题上，小国之间的利益会有所不同，甚至可能发生冲突。与川普政府达成单独交易，或许看起来比追求充满不确定性的集体行动更加安全可靠。但小国拥有一个压倒一切的共同利益，那就是建设一个以规则为基础的世界，而不是默许最强者的统治。它们应当通过增加对国际组织的资金支持，并弥补美国削减的部分，以表明自己对国际秩序的承诺。随着过去几十年许多小国收入不断增长，除大国之外的许多国家如今也有能力投入更多资源。

通过集体行动——尤其是在联合国这类“一国一票”的机构以及东南亚国家联盟等区域组织内——小国能够帮助重建一个更加具有韧性的国际体系。它们可以努力促使联合国安全理事会承担责任，包括推动诸如“否决权倡议”这样的努力。这项由微型国家列支敦士登于2022年主导推动的联合国大会决议，要求安理会常任理事国必须公开说明其使用否决权的理由。在气候谈判中——对于许多国家而言，这是一个关乎生存的问题——小国可以联合起来，获得远远超出其经济和军事实力的影响力和关注度。过去三十年来，由如今拥有39个成员国的小岛屿国家联盟组成的联盟，正是通过制定共同立场并塑造多边气候谈判，成功实现了这一目标。

小国还必须提升自身外交能力。这绝非易事，因为多数国家没有足够资源在世界各地设立大使馆，也没有足够人员参与联合国众多机构的每一次会议。它们必须进行专业化分工，在特定领域发挥领导作用，包括围绕具体议题建立属于自己的联盟。例如，东加勒比国家组织涵盖了世界上一些最小的国家，它们通过整合资源，实现了更有效的联合对外代表。这一模式可以进一步扩大并推广。

小国拥有一个压倒一切的共同利益，那就是建设一个以规则为基础的世界。

此外，小国还必须更加善于采取平衡战略。在西半球，过去两年中，面对川普利用美国优势地位施加影响，许多国家立即选择向美国靠拢。这种本能反应可以理解，但最终却适得其反，因为它加深了对华盛顿的依赖，使整个地区更加容易受到美国未来政策变化的左右。更具战略性的做法，是推动区域内和跨区域伙伴关系多元化，最好是在这位反复无常的霸权国家注意不到的情况下进行。在可能的情况下推行多重结盟，也能够增强小国的影响力，并扩大其战略选择。例如，东盟便成功利用了美中地缘政治和经济竞争为自身谋取利益。在“东盟加三”机制中，东盟负责制定与中国、日本和韩国举行联合会议的议程。以这些对话为基础，东盟又主导建立了《区域全面经济伙伴关系协定》，将亚洲和大洋洲十五个经济体纳入世界最大的自由贸易协定之中。

与此同时，小国还必须更加善于运用交易型外交，与实力更强的国家建立有利于自身物质利益的关系。双边外交一直与多边秩序并存。川普政府因将美国的理想主义置于“交易的艺术”之后而广受批评。但那些拥有战略地理位置或掌握关键矿产资源的中小国家，不应犹豫利用自身这种筹码，既推动本国具体利益，也通过双边协议确立更广泛的国际规范。过去一年中，包括阿根廷、厄瓜多尔、马来西亚、巴拉圭、秘鲁和菲律宾在内的许多非大国国家，都已探索或签署了与美国的矿产协议。如果处理得当，这类协议能够实现互利共赢，而不会削弱国际规则。

正如加拿大总理马克·卡尼（Mark Carney）所说，“一个令人愉快的幻想已经结束，一个严酷现实已经开始。”国际秩序的侵蚀，给小国带来的冲击最为严重，相关风险也正在不断增加。然而，这些国家并非毫无力量。通过团结合作、集体行动以及灵活高明的外交，它们仍然能够继续生存，并实现繁荣。