美国如何失去了对“公域”的掌控

艾萨克·卡登（Isaac Kardon）系卡内基国际和平基金会亚洲项目高级研究员，著有《中国的海洋法：海洋秩序新规则》（China’s Law of the Sea: The New Rules of Maritime Order）。昨天6月9日，卡登先生在《外交事务》杂志发表评论－－“美国如何失去了对“公域”的掌控权以及为何公海航行或将面临收费”。好文，值得一读：

伊朗关闭霍尔木兹海峡，以及美国未能恢复海上交通的自由流动，使人们聚焦于全球经济究竟在多大程度上依赖船只能够毫无阻碍地通过关键水道——以及这种权利是多么脆弱。但早在该海峡关闭之前，漫长的自由海洋时代实际上已经走向终结。

世界各地的重要海上咽喉要道已经充满新的风险。例如，自2023年底开始，受到伊朗支持的也门胡塞民兵组织一直在遏制红海航运，迫使主要航运公司绕开苏伊士运河和曼德海峡改道航行。至少自2022年以来，中国不断在台湾海峡及其周边地区展开愈发强势的演习和活动，引发了人们对于半导体供应链脆弱性的严重担忧。俄罗斯在波罗的海展开的混合战争、乌克兰在黑海袭击俄罗斯舰艇所取得的意外成功，甚至美国针对涉嫌毒品走私船只的致命打击行动以及对“影子船队”油轮的热追击，都严重动摇了人们关于海洋相对自由航行的印象。

这些针对航行自由的不断加速的挑战，正在使原本开放的贸易体系发生碎片化。在第二次世界大战结束后的八十年间，从事商业海运贸易的人们——这一贸易方式约占全球贸易总量的80%——基本上可以忽视这类威胁。一个由多边条约和法律规范构成的框架，在沿海地带（海岸区域以及引导贸易流动的狭窄海峡）建立起秩序，而这些区域此前一直由那些能够有效控制它们的力量所支配。在这一时期的大部分时间里，美国凭借无与伦比的军事力量，充当着这一相对自由商业区域的警察。如今，针对航行自由不断增多的挑战，正在威胁全球开放贸易体系。华盛顿仍然掌握着战略制高点和战略纵深，拥有世界上最强大的飞机、军舰和潜艇部队，同时主导着太空通信。然而，贸易模式、军事技术以及战争经济学的变化，正在削弱美国军事力量在存在争议的沿海地带的效能。

就像威利狼（Wile E. Coyote）冲出悬崖后仍悬浮在空中，直到低头向下看才开始坠落一样，华盛顿迟迟才发现，其军事力量无法为其不断膨胀的全球雄心提供足够的升力。如果无法控制关键水道、海峡以及其他沿海地带，美国将不再能够可靠地保障那个支撑了一个前所未有开放与繁荣时代的经济体系。如今，无论是小型行为体还是美国最大的竞争对手中国，都不再需要在这些领域直接挑战美国的常规军事优势。他们可以通过间接和非对称的方式做到这一点，利用廉价但具备远程打击能力的无人机和导弹，或者运用无需开火便能阻止开放准入的经济工具。

即使美国投入巨额资源，试图重新建立对全球公域的高度控制，恢复旧有海洋秩序也已不再是一个现实目标。军事技术和工业生产领域的深刻变革，正在削弱真正开放秩序的基本可行性。应对这一结构性转变是一项跨世代的挑战，而这一过程必须从接受一个事实开始：美国的战争方式已经与当代世界的战略和经济地理格局不再匹配。

自由支配

长期以来，海洋秩序一直由国家希望自由航行于海洋与其试图控制海洋空间之间的张力所定义。从18世纪初到20世纪中叶，这两种相互对立的愿望通过所谓的“炮击射程规则”得到协调。根据这一惯例，一个国家对海洋的管辖权仅延伸至其火炮能够覆盖的范围，而这一距离被认为大约为三海里。这一仅被殖民列强承认的习惯规则，使最强大的海军和商业舰队能够主导海洋公域并建立全球帝国，同时确保其他国家至少能够对其沿海接近区域拥有一定程度的控制权。实际上，这一规则给予少数几个海洋强国极大优势，尤其是大英帝国。它们先进的舰船和遍布远方的海军据点创造了第一批真正全球化的贸易航线，并使那些无法将力量投射到狭窄沿海地带之外的国家处于从属地位。

这一妥协在20世纪初开始瓦解，现代潜艇战和水雷战的出现，以及武器技术的发展，使来自空中、陆地和海上的打击距离不断延伸。第二次世界大战后，传统的炮击射程规则逐渐被复杂的多边架构所取代，这一过程始于1958年的《日内瓦公约》，并在1982年的第三次联合国海洋法会议（UNCLOS III）达到顶点。至少在纸面上，这些正式规则赋予所有沿海国家某些具有明确地理界限的权利——这些管辖区域由条约而非海军吨位或海岸炮兵决定。所有国家都享有航行自由、飞越自由以及铺设海底电缆的自由，只要其活动位于略有扩展、拥有完全主权的12海里领海之外。

美国的实力支撑着一个大多数国家都从中受益的海洋秩序。

华盛顿成为这一框架的守护者——一个离岸平衡者，以相对舒适的地理距离进行运作，其力量通过高度机动的航空母舰、潜伏的潜艇、远洋巡洋舰和驱逐舰以及隐身飞机投射出来。在由美国军队强大实力和无处不在的存在所支撑的正式条约规则之下，任何航行于世界海洋上的贸易船只在和平时期都享有前所未有的安全水平。这个多边条约法时代将对资源和市场的普遍开放准入模式制度化，开启了一个不受约束的全球化时代。

尽管其他国家也拥有能够远远超出其沿海区域的导弹、空军和海军能力，但美国的实力支撑着一个大多数国家受益且极少有国家公开挑战的体系。当然，有时华盛顿也认为自己过于强大而无需受到国际法约束。例如，由于对深海海底采矿制度存在相对轻微的担忧，美国一直顽固地拒绝正式加入《第三次联合国海洋法会议》所形成的制度。然而，美国对于航行自由的承诺仍然是一项根本性规范，是对海上力量投射能力不断向外扩张的可靠制衡。

到21世纪之交，美国已经实现了政治学家巴里·波森（Barry Posen）在2003年所称的“公域控制权”：即无与伦比地利用全球海洋、空域和太空进行军事行动的能力，同时具备在冲突期间阻止对手进行同等利用的能力。波森也谨慎地划定了这种控制权的边界。他认为，美国在1.5万英尺以下的空域以及距离防御较为完善海岸数百英里范围内的海洋上，并非不可战胜。在美国对公域控制权出现明显裂痕的二十年前，他准确指出了最有可能挑战其极限的国家：中国和伊朗。尽管美国潜艇主宰着水下战场，其空军统治着高空领域，但这种毫无争议的控制力在靠近敌对领土时必然会逐渐减弱。

远程打击

尽管如此，五角大楼的国防战略却经常援引波森的概念，并将其扩展到他明确排除在外的领域，包括网络空间。华盛顿逐渐相信，它不仅对最高空域、最深海域以及最危险的海岸线拥有几乎不受限制的控制权，而且应当保有这种控制权——能够在几乎任何地方、任何时间、以即时响应的方式进行机动。然而，美国对公域的控制，尤其是对沿海水域的控制，始终比五角大楼战略文件中所设想的更为有限。如今，这些假设正在霍尔木兹海峡面临迄今最严峻的考验，而支撑航行自由的更广泛军事、法律和经济框架，也正在新的且不断增加的压力之下变得紧张不堪。

由机动炮兵发射的远程精确导弹和廉价无人机，如今几乎能够打击距离海岸数千英里的任何漂浮目标，并威胁距离地表10万英尺以下飞行的一切目标。这些进攻性技术的发展正在导致一种向历史平均状态的回归。“炮击射程规则”正在重新显现，因为“火炮”的射程已经大幅延长，而对手们也开始检验美国军队是否真的不可触碰且无处不在这一假设。对于更广泛的行为体而言，延迟或阻止通过那些曾经让世界商业自由流动的咽喉要道的能力，正变得越来越容易获得。

然而归根结底，军事技术的变化仅仅是导致航行自由衰退的部分原因。攻防平衡总会发生变化。但国防和贸易经济学的变化，才是更深刻且更持久的挑战。也门胡塞武装可以用几千美元购买一架攻击无人机；而为了拦截它，美国使用的拦截弹成本大约为200万美元。要对抗一枚伊朗能够以约3.5万美元获得的“见证者”导弹，美国需要发射一枚价值300万美元的“爱国者”导弹。在将近三年的努力中，为了全面挫败胡塞武装扰乱红海航运的行动，美国海军已经消耗了约20亿美元的弹药来保护自身舰艇——这还未计算舰艇和飞机的人员配备与维护成本、无法将其部署（或无法部署到其他地区）的机会成本，以及与一支装备简陋的民兵打成平手所带来的难以估量的声誉损害。为了规避风险，主要航运公司——以及美国海军部队——仍然持续绕行好望角这条更漫长的航线。

目前，任何在存在争议的沿海地带维护航行自由的行动，都受到一个需要数年时间才能补充弹药库存的国防工业基础的限制。在美国，一位大师级厨师正在缓慢而精致地烹制晚餐；而它的对手如今则成了快餐厨师，利用中国庞大工业过剩所提供的商业零部件，源源不断地快速拼装出餐食。在这种条件下，中国的战略盘算几乎无需思考：每消耗一枚美国用于拦截小型对手无人机的稀缺拦截弹，美国就少了一枚能够用于应对太平洋地区更强大、数量更多威胁的拦截弹。

公域悲剧

在实践中，华盛顿认为自己必须始终控制所有海域的理念，给五角大楼带来了难以承受的负担，使其背负着一种已经不再适用的战略、工业基础和经济模式。到2013年，美国海军开始前沿部署濒海战斗舰（即其专门为存在争议的沿海水域设计的舰艇）时，这种舰艇未能证明其模块化设计和轻型武装能够胜任预定任务。这一失败的实验随后让位于星座级护卫舰——另一种小型水面战舰，但该项目甚至在同级舰艇下水之前就被取消。两个项目都受到美国采购流程和工业基础中本可避免的功能失调所拖累，但它们失败的另一个原因在于，价格可负担的载人军舰已经被挤出了生存空间。它既过于脆弱，无法在大国竞争所要求的高端战争中存活；又过于昂贵，无法作为对抗廉价精确武器的消耗性力量。在造船厂和海峡中，一条新的“炮击射程规则”一直在侵蚀美国的海上控制权，使任何有利可图的中间道路都不复存在。

与此同时，中国正在推进一项军事现代化计划，其目的并非挑战美国对全球水道的全面控制，而是要剥夺其唯一竞争对手在局部海域、空域、水下和信息空间中的行动自由。五角大楼关于中国军力的年度报告将这一区域拒止体系描绘成一组射程环——从中国大陆海岸向外辐射的同心圆弧，每一道圆弧都标示着某类导弹的打击范围。中国的短程和中程系统如今已经覆盖其近海区域，而由潜艇和轰炸机发射的巡航导弹体系则能够打击位于中太平洋的美国基地。这些系统远比胡塞武装的无人机复杂得多。但其背后的战略遵循同样的原则：数量将战胜质量。归根结底，这一战略植根于一种经济逻辑。

中国工业基础的规模，使其具备了一种强制性影响力，而这种影响力很可能足以击败美国战略计划所依赖的自由准入和自由机动。缓解这种规模劣势的一项因素是，美国在潜艇部队方面仍然拥有明显且或许持久的优势。中国在建造可与之匹敌的核潜艇方面仍面临困难。俄罗斯拥有接近同等级别的能力（迄今为止，它一直拒绝向中国转让这些能力），但其产能受到严重限制，尤其是在2022年入侵乌克兰之后。然而，即便这一优势也正在减弱，因为新的固定式和移动式海底探测系统——其中许多集中部署在西太平洋——正使潜艇越来越难以隐藏。乌克兰的无人机重创了俄罗斯黑海舰队——对于一个没有海军的国家而言，这是一项真正令人瞩目的成就，也许是新“炮击射程规则”具有极端颠覆性本质的最有力例证。

海底竞争还在进一步向更深处延伸——直至海床。在那里，电力、电能和光纤数据电缆能够被廉价切断，而修复却需要付出巨大的时间和资源成本。简单的渔船和驳船利用拖曳船锚便可以切断电缆，而且它们已经在波罗的海和台湾海峡多次这样做。包括集成于数据电缆中的传感器在内的各种新型声学传感器，以及用于探测磁场、水动力和地震信号的其他系统，正使潜艇越来越难以隐藏。中国尤其大力投资于固定式和移动式海底探测系统。这一网络或许尚不具备美国系统那样的地理覆盖范围和经验证的实用性，但它高度集中于北京视为唯一潜在大国冲突战区的西太平洋地区，形成了一道“海底长城”。

除中国在西太平洋发起的直接挑战之外，美国的海上力量并非正在被另一支竞争舰队所取代，而是正受到远在美国海军潜艇最大潜深之下的非对称战术侵蚀。与此同时，在高空之上，由俄罗斯和中国卫星支持的廉价且易于获取的商业影像和通信系统，如今能够向那些无力集结资源和技术能力建立自身卫星星座的对手，提供曾经只有超级大国才拥有的战场感知能力和精确打击能力。总体而言，广泛扩散、效果已被证明且往往难以归责的工具，如今仅需极低成本便可获得。对于一种重视精密且昂贵系统的美国战争方式而言，这绝非一个吉兆——它同样也预示着自由商业航行时代不会迅速回归。

计划外的过时

1980年，美国总统吉米·卡特（Jimmy Carter）宣布了卡特主义，将波斯湾确定为美国的重要利益所在，并宣称任何其他行为体试图控制这一沿海地带的行为都将遭到武力回应。这一立场反映了当时美国对石油和天然气的需求。然而，在过去几十年里，页岩革命使美国成为能源净出口国，而如今通过霍尔木兹海峡运输的石油和天然气绝大部分流向亚洲——既流向中国，也流向美国在东亚的盟友。美国维持海峡开放的承诺，已经变成了一项向其主要战略竞争对手以及拒绝分担成本的盟友客户免费提供的服务——而这项服务消耗的是美国的弹药、飞机、舰船以及其他稀缺资源，而大战略本应要求这些资源部署于太平洋地区。

控制其他存在争议水道的成本也同样不再划算。美国与中国的战略竞争主要并非军事竞争，而是一场主要在经济、技术和工业战场上展开的较量。中国试图通过主导关键矿产加工以及雷达、冰箱等技术所需中间产品的生产来获得优势。美国的资源需要被投入到工业能力建设，而不是为与那些更愿意玩另一种游戏的对手进行决定性海战做准备。而随着控制争议水域的代价不断飙升，尝试这样做所能获得的收益则进一步减少。

中国已经大力投资建设“海底长城”。

未来几年内，中国全面入侵台湾或与美国发生直接军事冲突的可能性仍然极低。当北京手中仍握有更多价值更高的牌时，发动这样一场决定性打击并非合乎逻辑的选择。中国军队并不是其最强大的武器——其真正强大的武器是其已经证明能够在不开一枪的情况下扰乱商业活动的能力。通过出口管制和其他监管措施、新近实施的“阻断”措施（使北京的制裁体系与美国制裁体系形成对抗），以及一长串被反复使用的贸易胁迫手段，中国正在挑战美国海军保障世界水道经济自由流动的努力，而无需发动一场决定性的军事对决。

中国已经成为世界首屈一指的海洋强国，尽管尚未成为首屈一指的海军强国。如今，全球超过一半的商船是在中国船厂建造的，而中国拥有规模最大的国内和海外港口网络；中国成为世界第一贸易大国，依靠的是其海洋产业，而非海军实力。庞大的工业规模、资源需求以及制造业产出，使北京成为众多关键全球供应链中的核心参与者——同时也是潜在的破坏者。这种非对称经济威胁正在削弱通过军事手段控制海洋的有效性。北京已经迫使那些不愿被排除在中国市场之外的国家领导人和企业领导人在中国与华盛顿之间做出选择。

近来，中国分析人士开始将中美双边关系描述为一种“战略僵局”——一场在短期内无法分出胜负，但随着美国结构性地位逐渐削弱而将越来越有利于中国的竞争。如果中国的策略是在长期和平时期对抗中逐步积累优势，而不是强行迫使结果出现，那么华盛顿最自然的回应方式——迅速诉诸军事力量以及实施全面关税和制裁体系——反而会破坏定义美国主导体系的航行自由和开放经济。

破碎海洋的未来

华盛顿长期以来认为印太地区是二十一世纪战略重心的共识仍然是正确的。这是美国唯一面对潜在军事优势对手的战区，也很可能是未来几十年经济增长的中心区域。成功制衡中国并维持对该地区的商业准入，将取决于美国决策者能否使国家军事战略与经济现实重新协调一致。长期战略竞争不仅仅需要保持战术优势。最终的问题是：由航行自由所支撑的开放经济秩序是否值得维护，以及应当付出何种代价来维护它。

美国或许有可能重建其造船厂并补充其弹药库存；设计并建造足够数量的廉价、可消耗型防御系统，以满足廉价、可消耗型武器所要求的规模；迫使盟友承担其应有的防务成本并承担更重的作战负担；以及重新建立某种程度的全球军事优势，从而恢复航行自由并击败那些挑战海上咽喉要道控制权的力量。如果能够做到这些，那将是一个令人欣喜的意外。但美国正在逆着结构性潮流前进，而这种潮流在未来数十年内仍将保持强劲。

与此同时，已经很明显的是，海上运输以及依赖于海上运输的商业活动，并不一定能够在与如今广泛可得的各种廉价工具接触后继续维持正常运转。德黑兰已经开始在霍尔木兹海峡实施的收费制度，预示着一种未来可能出现的碎片化且无序的航行体系；在这种体系下，每一个咽喉要道都可能需要针对每一个贸易国家，甚至每一艘船只，单独达成和平安排。即将到来的秩序不会是重商主义噩梦中的封闭海洋，而是一种更古老、更混乱的形态：设卡海洋。在这种体系中，自由通行需要在地缘政治市场上进行谈判和购买，而不是由法律权利所保障。商业航运公司可能需要像计算燃料成本和天气风险一样，将政治风险计入每一条航线。日常的咽喉要道通行甚至可能要求船只雇佣武装加强的私人安保力量，或者依赖海军护航编队。

全球贸易中越来越大的比例正由影子船队承担运输。

在这样一种严峻的情景下，商业运输公司将不得不与控制当地航道的地方势力打交道，在这里支付通行费，在那里请求护航；而当作业风险的计算结果要求如此时，它们则只能绕行争议水道。各国海军将重新回归保护本国旗帜的角色，并对对手发动商业袭扰。川普政府对巴拿马运河和西半球的重视正是朝着这一方向迈出的一步——而且这一步很可能被证明是对正在形成的结构性现实所做出的现实让步。

这种碎片化进程实际上已经开始——而美国却在不必要地加速这一过程。全球贸易中越来越大的比例，尤其是石油贸易，正由一支由身份不透明、缺乏保险保障的船只组成的影子船队承担，它们运输受到制裁的货物。如果美国采取一种动辄迅速诉诸惩罚性制裁或关税，而不考虑其他替代方案的战略，那么它将迫使更多船只进入黑暗地带，并教会全球商业绕开美元和以伦敦为中心的保险市场。

相反，华盛顿应当精准地运用制裁，并将海军力量集中于成本收益计算仍然有利于防御方的地区，而不是同时在所有地方分散使用力量。它还应当利用法律框架来巩固那些仍然按照法治原则运作的贸易，而不是将法律当作对付那些从来不会畏惧这些法律的行为体的棍棒。美国的任务并不是恢复一种建立在其已经不再拥有（而且即便在鼎盛时期也存在局限）的公域控制权之上的航行自由。相反，它的任务是谨慎地保存其剩余优势，使这些优势能够再维持更长一段时间。