美国及其盟友的格陵兰战略 (1): 摘要, 背景和目标

大西洋理事会格陵兰问题工作组周三 (5月13日) 在《大西洋理事会网站》发布其撰写的“美国及其盟友的格陵兰战略”。此为第一部分－－摘要, 背景和目标：

前置核心结论

• 随着围绕格陵兰（Greenland）地位的早期紧张局势已经过去，美国与丹麦王国（Kingdom of Denmark）如今有机会规划一条富有成效的前进道路。

• 美国长期以来与格陵兰及丹麦的合作，为其在国土防御、资源开发等领域提供了多种政策选择。

• 一项“防御、拒止、深化与开发”（Defend, Deny, Deepen, and Develop）战略，将为美国、丹麦王国以及跨大西洋共同体带来利益。

摘要

美国与丹麦王国——而格陵兰是该王国的自治领土——在格陵兰长期保持密切合作，其历史可追溯至第二次世界大战。格陵兰在美国本土防御中发挥着关键作用；同时，这里还拥有尚未开发的重要原材料储藏，而这些资源对于从战斗机到人工智能（artificial intelligence）等技术都至关重要。尽管美国关于“接管格陵兰”的言论在今年1月加剧了华盛顿与其部分最亲密欧洲盟友之间的紧张关系，但长期合作的历史遗产仍为未来发展提供了稳定基础。美国可以在这一基础上，推动一条使自身更强大、更安全、更繁荣的格陵兰发展道路，并与《2025年美国国家安全战略》（2025 US National Security Strategy）以及《2026年美国国防战略》（2026 US National Defense Strategy）保持一致。为了实现这些目标，这份大西洋理事会（Atlantic Council）战略文件主张推行一项“防御、拒止、深化与开发”战略，包括以下行动方向。

为了防御美国在格陵兰的安全利益:

• 华盛顿应赋予格陵兰与北极地区（Arctic）明确的战略定位，指示政策制定者进行必要投资，以增强美国在该地区的行动能力；以及

• 美国应充分利用1951年《美丹防务协议》（1951 US–Denmark Defense agreement）赋予其的准入权，通过投资格陵兰本土防御基础设施来加强自身能力，包括翻新皮图菲克太空基地（Pituffik Space Base），并重新启用岛上其他已关闭的防御设施。

为了拒止对手主导格陵兰及更广泛北极地区，美国及其盟友应当：

• 合作制定新的投资审查措施，进一步阻止对手获取关键资源与基础设施；以及

• 定期在格陵兰开展训练与演习，以威慑敌对行为。

为了深化盟友参与、帮助分担格陵兰与北极地区的负担:

• 美国与丹麦应扩大丹麦“东道国支持”（Host Nation Support, HNS）职责，并探索由丹麦承担更多美国在格陵兰存在所需基础设施与支持成本的机会；以及

• 北约（NATO）应将“北极哨兵”（ARCTIC SENTRY）任务扩展为永久性行动，并探索在该地区建立额外持续存在的方案，例如设立格陵兰空中警巡任务。

为了开发格陵兰的经济潜力，美国、丹麦王国以及欧盟（European Union, EU）应：

• 利用财政激励措施，降低投资格陵兰采矿业的部分金融风险，例如根据《美国国防生产法》（US Defense Production Act）将格陵兰指定为国内供应来源；以及

• 将更多格陵兰矿区指定为《欧盟关键原材料法案》（EU Critical Raw Minerals Act）战略项目，从而为美国、欧盟及其他友好国家投资提供优先融资渠道。

综合来看，这些建议将推进美国及盟友在格陵兰以及更广泛北极地区的利益。

战略背景

美国是一个北极国家。因此，确保北极地区安全，应成为美国及其盟友的核心优先事项。然而，该地区如今正日益成为竞争区域。俄罗斯（Russia）持续加大对北极的投资，建设并翻新民用与军事基础设施，以配合其战略目标。中国（China）虽然并非北极国家，也同样试图将自身塑造成北极地区力量，通过投资相关能力并与俄罗斯合作来扩大存在。与此同时，美国数十年来对该地区投资不足，逐渐让渡了存在感与影响力。正是在这一背景下，美国总统唐纳德·J·川普（Donald Trump）明确表达了希望美国在保障格陵兰安全方面扮演更积极角色的愿望。格陵兰是丹麦王国的一部分，属于北约盟友的半自治领土。川普总统提出美国应“保障格陵兰”的理由主要集中于三点：格陵兰对美国国家安全与本土防御的重要性；中国与俄罗斯对格陵兰构成的威胁；以及格陵兰关键矿产资源的战略与经济价值。虽然川普的关注重点具体落在格陵兰，但其中许多担忧实际上适用于整个北极地区。

格陵兰的地理位置对于美国具有极高战略价值。其地理条件使其成为部署早期预警雷达的重要地点，可用于探测针对美国本土的弹道导弹与其他导弹威胁。其位于“格陵兰—冰岛—英国缺口”（Greenland–Iceland–United Kingdom Gap，GIUK Gap）的位置，也使其在监测北大西洋（North Atlantic）海上威胁方面极为关键，例如携带核武器的俄罗斯潜艇。格陵兰位于北方的地理位置，还使其成为进行太空领域监视与控制，以及卫星下行链路能力建设的理想地点。随着未来数十年北极持续开放，更多商业活动以及潜在军事活动将在该地区展开，格陵兰的重要性也将持续上升。

美国在格陵兰的安全存在可以追溯到第二次世界大战。当时，美国将格陵兰作为穿越北大西洋飞机的重要中转站，并从该岛出发进行反潜巡逻，同时阻止纳粹德国（Nazi Germany）将格陵兰作为气象站使用。1951年，美国与丹麦王国签署了一项防务协议，赋予美国广泛进入格陵兰的权利，并允许其在岛上建设基础设施、驻扎部队以及开展行动。在冷战期间，美国曾在格陵兰运营多个空军基地、机场以及雷达站。但自20世纪90年代以来，美国的政策与预算决定，已将其在格陵兰的长期存在缩减至约200名驻扎在皮图菲克太空基地的人员。

尽管近年来中国与俄罗斯增加了其在北极的存在，但它们对格陵兰发动军事行动的现实威胁目前依然极低。中国自至少2018年以来便加大了对北极的兴趣与活动，并宣称自己是“近北极国家”（near Arctic state）。中国拥有五艘破冰船与具备破冰能力的科研船只，用于南北极的科学研究以及军民两用活动。中国还试图通过其“极地丝绸之路”（Polar Silk Road）在格陵兰资助基础设施与采矿项目。然而，由于丹麦与格陵兰都非常清楚中国投资所带来的风险，这些努力大多未能真正落实。如今，格陵兰只有一个尚未开发的矿区拥有一定程度的中国投资，而且中国仅持有少数股权。类似地，其他北极盟友——加拿大（Canada）、芬兰（Finland）、冰岛（Iceland）、挪威（Norway）与瑞典（Sweden）——也已经限制中国对关键基础设施项目的投资，并终止了中国参与的部分项目。

俄罗斯作为最大的北极国家，同时拥有最长北极海岸线，对北极民用与军事基础设施进行了大量投资。这些投资主要集中于俄罗斯本国，重点是开发其丰富的北极资源，并重新开放与翻修苏联时期沿北部海岸建立的基地，同时将该区域打造为“北方航道”（Northern Sea Route）航运走廊。北极对于俄罗斯安全具有极高重要性，莫斯科长期在该地区保持活跃存在。然而，这些活动大多局限于俄罗斯北极地区及其周边。事实上，在过去五年中，俄罗斯至少在阿拉斯加（Alaska）附近实施了十余次挑衅性军事行动，而格陵兰周边至今尚未出现类似情况。俄罗斯还增加了其在挪威斯瓦尔巴群岛（Svalbard）周边的存在，包括扩大经济投资与强化治理活动。俄罗斯之所以能够这样做，是因为《1920年斯瓦尔巴条约》（Svalbard Treaty of 1920）赋予所有签署国平等的财产权与商业活动权利，并规定该地区不得用于“战争目的”。

自冷战结束以来，美国以及整个北约联盟都未真正重视北极地区。地缘政治环境变化，以及其他防务与安全重点——先是中东（Middle East），随后是印太地区（Indo-Pacific）——意味着过去30年来，北极在防务规划中始终处于次要地位。部分原因在于，加拿大及其他盟友不愿将北约引入北极事务。政策制定者近年来开始重新关注该地区，但由于优先事项竞争以及高层领导人对于北极重要性理解不足，相关能力与防务基础设施投资——包括在格陵兰与阿拉斯加——依然受阻。

格陵兰拥有尚未开发的重要关键矿产与稀土元素储量，而这些资源对于现代科技至关重要。目前，中国开采了全球约60%的关键矿产，并掌握更大比例的加工与分离能力，因此在这些资源供应链中占据主导地位。开发石墨、铀以及重稀土元素等关键矿物的替代来源，将具有极高价值。近年来，格陵兰鼓励采矿勘探，以开发这些储藏，并向美国及其他西方来源征求投标。然而，在格陵兰进行商业采矿成本极高。严酷的北极气候限制了施工时间，而格陵兰缺乏基础设施意味着所有设施——包括道路、港口、电力设施以及住房——都必须在每个潜在矿区从零开始建设。在这种成本条件下，目前经济环境并不支持格陵兰进行大规模商业采矿。此外，格陵兰居民本身也因担心采矿带来的环境影响，而反对过去的一些采矿项目，因此这些项目在政治上同样可能代价高昂。

在格陵兰，当地社区与丹麦政府之间长期存在历史性紧张关系，这也引发了关于该领土治理方式的问题。绝大多数格陵兰居民支持未来某个时间实现独立，但他们对于应多快实现独立存在分歧。无论如何，这一过程都将耗时很长。格陵兰政府必须首先正式宣布寻求独立，随后格陵兰与丹麦将围绕退出时间表、公民身份问题、防务与外交事务责任转移等议题展开谈判。谈判结束后，最终独立协议还必须获得格陵兰议会批准，并在全民公投中获得多数支持。最后，位于哥本哈根（Copenhagen）的丹麦议会也必须批准该协议。

近期美国针对格陵兰采取的行动，加剧了华盛顿与部分最亲密欧洲盟友之间的紧张关系。川普总统多次表达希望美国“接管格陵兰”的愿望。紧张局势在2026年初达到顶点，当时川普宣布美国有意拥有该岛，并威胁对反对此举的欧洲国家征收关税。为了展示对丹麦的支持，多个欧洲国家增加了其在北极地区的军事存在，并向格陵兰派遣部队，包括挪威、瑞典、法国（France）、德国（Germany）、英国（United Kingdom）、荷兰（Netherlands）以及芬兰都部署了小规模军事分队，而丹麦则扩大了自身存在。随后，北约秘书长马克·吕特（Mark Rutte）在达沃斯（Davos）世界经济论坛（World Economic Forum）进行干预，局势才得以缓和，并促成川普宣布一项协议框架。到2026年中期，美丹双方一小组谈判代表正在推进并最终敲定这一框架。

上述背景表明，美国需要与其盟友共同制定一项明确且可执行的战略，以实现其在格陵兰的国家安全利益。

目标

美国国务卿马尔科·卢比奥（Marco Rubio）在2025年1月表示，第二届川普（Trump）政府的外交政策将依据三个问题来评判：它是否让美国更安全？它是否让美国更强大？它是否让美国更繁荣？

因此，美国及其盟友在格陵兰（Greenland）的战略，必须确保美国最终变得更强大、更安全、更繁荣，并与《2025年美国国家安全战略》（2025 US National Security Strategy, NSS）以及《2026年国防战略》（2026 National Defense Strategy, NDS）保持一致。

美国及其盟友应追求这样一种最终状态：通过扩大美国在格陵兰的军事存在，并推动盟友增加军事投资以强化整个联盟，华盛顿与跨大西洋联盟最终都变得更加强大。

该战略还必须确保，格陵兰成为华盛顿与跨大西洋联盟的安全来源。这意味着，敌对国家无法利用格陵兰及其周边地区作为立足点，直接威胁美国及其盟友，或对其施加恶意影响。格陵兰还能够通过成为向北极地区投射力量、并保护美国本土的行动基地来发挥这一作用。

一项有效战略还必须确保，格陵兰能够促进美国及盟友的繁荣，并支持关键供应链。格陵兰拥有丰富但尚未开发的资源，而这些资源的开发，能够为美国及其盟友创造经济机会。确保获得关键矿产资源，将有助于维护美国及盟友的生活水平，以及在未来产业中保持领先地位。