美国应做以色列的伙伴，而非其庇护者

拉斐尔·本列维（Raphael BenLevi），米斯加夫国家安全研究所（Misgav Institute for National Security）高级研究员，耶路撒冷阿加曼研究所（Argaman Institute）“丘吉尔治国方略与安全项目”主任，著有《反扩散文化：美以对伊核项目政策的形成》（Cultures of Counterproliferation: The Making of American and Israeli Policy on the Iranian Nuclear Program）。近日，本列维先生在《外交事务》杂志发文，从亲以色列视角论终结美国援助，呼吁：“美国应做以色列的伙伴，而非其庇护者。提议新颖，请君一阅：

以色列与美国在对伊战争期间的合作，标志着两国关系长期演变过程中的一个巅峰时刻。多年来，华盛顿实际上一直扮演着以色列“庇护者”的角色——提供资金供其采购美国军事装备，并撑起一把“外交保护伞”（包括在联合国安理会行使否决权予以庇护）；作为回报，以色列需在总体上配合美国的政策偏好，并在情报及军事技术领域与美方开展紧密合作。如今，通过针对共同敌人的最新一次联合军事行动，两国关系已迈入一个性质截然不同的新阶段。以色列不再像在两次海湾战争期间那样独自作战，也不再被排除在美国主导的联军之外；相反，它如今已作为一名完全平等的伙伴参与其中，与美军共同分担打击目标与作战职责。

然而，以色列这种新确立的地位，同时也暴露出美以两国现行的国防工业合作框架已变得何等陈旧过时。在长达50年的时间里，美国始终向以色列提供资金，用于采购美国制造的装备。这一冷战时期的模式，其初衷在于帮助这个被敌对邻国环伺的年轻国家建立国防能力，同时也旨在确立美国对以色列政策的一定影响力，从而维护华盛顿与阿拉伯国家之间的关系。尽管这一框架在过去几十年里曾令双方受益匪浅，但它已不再适应当今中东地区的现实状况。如今的以色列已跻身地区大国之列，拥有高度发达的经济，且不再与许多邻国处于敌对状态。无论是为了生存还是为了繁荣发展，它都不再需要美国的财政援助。

以色列与美国的政治领导人均已开始意识到当前这种安排所具有的“不合时宜”性。以色列总理本雅明·内塔尼亚胡近期明确表示，以色列这个国家如今已“羽翼丰满”，应当在“未来十年内”逐步终结其所接受的美国军事援助；此番表态恰恰反映了以色列安全决策层内部日益滋长的某种隐忧——即过度依赖美国的慷慨援助，已在无形中对以色列的军事行动构成了不必要的掣肘。与此同时，川普政府也始终坚持一项强硬立场：全球各地的合作伙伴与盟友都必须逐步摆脱对美国补贴与赠款的依赖，转而自行承担其国防开支。此外，在美国国内的政治光谱两端——无论是左翼还是右翼——针对美国向以色列提供军事援助的批评之声也正变得日益普遍。战略关系的日益深化、双方对“庇护-依附”模式弊端的共识，加之美国国内政治的两极分化，共同为美以两国提供了一个重塑双边关系的难得契机。华盛顿应保留两国在技术、情报和军事合作方面互惠互利的层面，但应停止向以色列提供援助，从而让以色列能够真正实现自立自强。以色列不应再扮演“依附国”的角色，而应成为美国的真正合作伙伴。

庇护-依附模式的特权

1967年“六日战争”爆发后，以色列的首个主要庇护国——法国——对其实施了武器禁运，并转而站队阿拉伯国家；自那时起，美国便接替法国，成为了以色列主要的武器供应国。起初，华盛顿向以色列提供长期贷款，用于购买美国的战斗机；但在1973年“赎罪日战争”结束后，尼克松和卡特两届政府将贷款形式改为无偿赠款，以此作为推动以色列从苏伊士运河周边地区（随后又包括西奈半岛）撤军的激励措施。

此后的历届美国政府均选择延续并增加对以援助，旨在抵消以色列在“奥斯陆进程”期间所承担的安全风险。在随后的三十年间，这一援助模式历经演变：非国防类援助被逐步取消；原先指定用于采购以色列本国制造武器的那部分国防援助也被剔除；取而代之的是增加了用于导弹防御合作项目的资金。该援助模式的最新版本已于2016年通过一份谅解备忘录正式确立，其有效期将持续至2028年。该备忘录规定，美国每年将向以色列提供33亿美元的资金，用于采购美国制造的军事装备；此外还将提供5亿美元，用于双方联合开展导弹防御项目。据测算，到2026年，这笔援助资金的总额将约占以色列已获批准的国防预算总额的7%。

美以两国中支持这一援助安排的人士普遍认为，美国的援助是华盛顿坚定支持以色列的有力佐证，不仅有助于增强对敌对势力的威慑力，同时也彰显了美国在该地区持续发挥影响力并履行承诺的决心。另有一些观点则指出，这种援助模式实际上是互惠互利的：以色列借此获得了其急需的军事装备，而美国则通过将纳税人的资金投入到相关产业中，从而有效维系并创造了大量的制造业就业岗位。据称，这项交易同时也充当了美国军火制造商的免费广告；因为以色列对美制武器的使用，不仅展示了美国武器平台的优越性，还能促使其他国家竞相采购。

这些论点确有几分道理。援助确实是美国支持的一种象征；它有助于增强以色列国防军的实力；而且，它确实为美国创造了就业机会，并增加了美国武器对第三方的销售额。然而，这种援助所带来的益处，已不再足以抵消维持现有框架所带来的战略、经济和政治上的弊端——而这一框架，最初是在以色列尚处于建国初期、正寻求可靠庇护者之时所设计的。

现行的援助框架通过向外界投射一种以色列是“依附性附庸国”的形象——即一个无法独立自主的国家——从而削弱了以色列的威慑力。况且，无论援助的象征意义曾提供了何种程度的威慑，都未能阻止哈马斯于2023年10月7日对以色列发动袭击，也未能阻止伊朗及其其他代理势力在随后的数月乃至数年里发动各自的攻击。在实践中，以色列的敌人之所以受到震慑，完全归功于以色列自身所具备的实力，以及其所展现出的运用这些实力的坚定意愿。

以色列不应再扮演附庸国的角色，而应当成为美国的真正合作伙伴。

自签署最近几份谅解备忘录以来，以色列的外交政策已发生了显著转变。在过去，历届美国政府往往通过增加援助，来激励以色列与巴勒斯坦方面进行和平谈判。例如在2000年，美国总统比尔·克林顿曾承诺在十年内将对以军事援助提高约三分之一，以此鼓励以色列总理埃胡德·巴拉克在戴维营峰会上提出一项前所未有的方案——即承认巴勒斯坦建国。2007年，在美国总统乔治·W·布什与以色列总理埃胡德·奥尔默特之间，达成了一份为期十年且规模扩大的新版谅解备忘录；该协议的签署早于当年晚些时候举行的安纳波利斯峰会。2016年，美国总统巴拉克·奥巴马与以色列总理内塔尼亚胡达成了一份谅解备忘录；外界普遍认为，这份协议旨在加强以色列的安全保障，以作为对2015年《联合全面行动计划》（即以色列强烈反对的伊核协议）签署之后的一种补偿与安抚。然而，自2023年10月7日事件发生以来，以色列公众及政治领导层的主流心态已发生了根本性转变。如今的以色列已不再愿意在国家安全问题上冒任何风险，因此极不可能再考虑采纳任何可能使其面临入侵威胁，或遭受火箭弹及导弹袭击的政策方案。

此外，从经济角度来看，这一援助安排对以色列而言也已不再具有合理性。自20世纪70年代确立援助模式以来，以色列的经济取得了显著增长。当时，美国援助约占以色列国内生产总值（GDP）的19%，占其国家预算的23%。然而自那时起，该国的GDP按实际价值计算已增长了十倍。尽管如此，援助金额却始终维持在每年约30亿美元的水平。若计入通货膨胀因素，其实际价值实际上已有所缩水。如今，这笔援助金额占GDP的比例已不足1%，占国家预算的比例也仅略低于3%。

以色列对美国国防工业的依赖，也对其国内产业——尤其是其独立的军需品生产能力——构成了阻碍。当手头握有美元资金时，从美国直接采购现成的军需品，往往比向以色列本土制造商下达长期订单要来得更为便捷；而后者正是以色列制造商为维持其生产线运转所急需的长期订单承诺。

最后，这种“施惠者与受惠者”式的动态关系，正开始侵蚀美国国内对这一盟友关系所持有的广泛政治支持基础。在当前美国党派分歧极度尖锐的背景下，国会必须定期通过法案以确保援助资金的持续拨付，这使得以色列不可避免地卷入了美国的国内政治漩涡之中，并可能导致该国的行为成为众矢之的。

2024年，由于国会在对乌克兰援助及美国边境安全问题上存在分歧，对以色列的援助拨款一度遭到搁置。同年，拜登政府在以色列对哈马斯作战的关键时期，扣留了部分军需物资。此外，鉴于美国公众对以色列的正面观感正呈下降趋势（皮尤研究中心4月份的一项民调显示，60%的美国人对以色列持负面看法），许多国会议员已倾向于采取行动反对继续提供援助；4月份，40名民主党参议员联署支持一项法案，旨在阻止向以色列出售特定军事装备，而全部52名共和党参议员则投票反对该法案。多年来，以色列一直深知，若想确保援助资金的持续流入，获得两党的一致支持至关重要。然而时至今日，援助机制本身的存在，反而正在成为侵蚀这种两党支持基础的因素之一。

援助之后

现行的美以谅解备忘录将于2028年到期，这为重新确立两国关系的条款提供了一个契机。一份涵盖2028至2038年间的新协议，应当规划出逐步取消美国防务援助赠款的路线图。当然，以色列必将感受到失去美国军事援助所带来的影响。该国承担着巨大的安全成本，其国防开支常年维持在GDP的4%至6%之间，这一比例远高于大多数其他民主国家。为了寻找替代美国赠款的资金来源，以色列将不得不进行预算调整并推行长期改革。尽管如此，凭借高达6100亿美元的GDP以及持续增长的经济势头，以色列理应有能力实现从依赖援助向完全自主筹资采购装备的平稳过渡。

一旦失去美国的援助，以色列可能会针对目前利用美国赠款采购的某些军事能力，转而在国际市场上寻求其他供应商——尤其是在其正大力提升国内军工生产能力的大背景下。不过，以色列目前尚不具备自主研发并制造战斗机平台的能力，而这正是美国援助资金的主要流向所在。即便在美国援助资金停止注入之后，以色列仍将继续从美国采购此类平台，且采购规模预计将维持在当前的水平；只不过届时将由以色列动用本国资金进行采购，而非像现在这样，将美国纳税人的钱以援助的形式回流至美国经济体系之中。以色列将一如既往地继续使用并改良美制武器装备，从而进一步提升这些装备在国际市场上的价值与声望。

新的伙伴关系模式还应当保留现行框架中那些对双方均有利的要素，其中尤以弹道导弹防御领域为重。在这一领域，美以两国早已开展了紧密的协作，共同管理并分配现行谅解备忘录项下额外增拨的5亿美元资金：具体模式为由美国提供绝大部分资金支持，以色列则主导研发工作；与此同时，两国共享相关的知识产权及制造技术。美以两国应进一步拓展合作领域，以满足双方各自的防务需求——这既包括川普政府所提出的全新“金穹”（Golden Dome）导弹防御计划，也包括以色列为抵御来自伊朗、黎巴嫩真主党武装以及也门胡塞武装的远程导弹袭击而持续存在的自卫需求。

此外，这一新的合作框架还必须继续确保并维护以色列在军事能力上所享有的“质量优势”（Qualitative Military Edge）。两国应维持现有的“快速通道”机制，以确保以色列能够获取先进的美国防务技术并减少官僚程序造成的延误——其中包括通常专为条约盟友保留的国会快速通报程序——即便在以色列开始独立为其军购进行融资之后，这一机制也应继续保留。此外，这些快速通道机制还应予以扩充，纳入一项由以色列作出的承诺：即优先确保美国能够获取以色列的技术，例如美国陆军目前正用于保护装甲车辆免受反坦克导弹攻击的“战利品”（Trophy）主动防护系统。

承担起应尽的责任

一个能够独立为其军队提供资金的以色列，将成为美国在中东乃至更广阔地区的一笔宝贵资产；它将与海湾国家一道，共同充当该地区亲美阵营的桥头堡。通过这种方式，以色列能够让美国腾出精力与资源，去专注于该地区以外的优先事项——具体而言，即西半球事务以及在印太地区与中国的战略竞争。与此同时，对于当前这届美国政府而言——鉴于其已明确表达了对能够自立自强的合作伙伴与盟友的强烈期盼——以色列此举无疑将使其成为一个备受青睐的“模范盟友”。

归根结底，以色列逐步摆脱对美国军事援助的依赖，不应被解读为美以两国关系的削弱，而应被视为这段历经数十年磨砺、日臻成熟的双边关系所经历的一种自然演进。以色列日益增强的经济与军事实力，使其既有能力为自身的防务承担起更大的责任，又能以更具实质性的方式助力华盛顿实现其战略目标——而这些战略目标中，有许多正是以色列所同样认同并追求的。通过将那种基于“施惠与受助”模式的援助结构，升华为一种更为深层的技术、产业与战略合作关系，美以两国将能够构建起一种更加契合21世纪地缘政治现实的伙伴关系。