日本需要新国家安全的战略以适应更加危险的世界

东京如何适应更加危险的世界？曾任日本国家安全顾问兼外务副大臣的冈野正孝Masataka Okano昨日在《外交事务》杂志发表评论认为：现在的任务是制定一项新国家安全的战略。请看他的高见：

几十年来，美国的盟友一直在美国构建和维护的国际体系内运作。华盛顿致力于维持全球贸易畅通，造福世界各国。二战后建立的多边机构虽然未能完全阻止战争，但却强化了反对公然征服的准则。美国对其盟友安全的既得利益，也向日本和其他国家提供了保障：一旦冲突蔓延至其领土，它们将得到保护。

世界各国的国家安全领导人都明白，这一体系并非永恒不变。过去几年，欧洲和中东爆发的致命战争、中国在台湾和南海周边不断升级的军事活动、贸易战的再度抬头和全球治理的崩溃，以及现代战争——尤其是在无人机和人工智能领域——令人眼花缭乱的变革，都迫使各国调整预期。世界正变得愈发危险，愈发难以预测。然而，日本及其盟友仍然认为，在美国的倡议下维护的以规则为基础的国际秩序，是解决这些问题的最佳方案。

但如今，美国外交政策的剧变正迫使日本和其他美国盟友进行更为根本的重新评估。川普第一任期内推行的“美国优先”政策在第二任期内根深蒂固，日本和其他亲密伙伴对华盛顿以关税为基础的贸易政策、要求盟友承担更多安全责任、在中东和委内瑞拉的军事行动、对格陵兰岛的主权声索以及退出联合国机构等举措感到震惊。换言之，他们震惊地看到美国正在破坏其自身建立的体系。他们曾依赖这一体系和美国来帮助他们应对共同挑战，无论是军事威胁还是自由贸易障碍。然而，越来越明显的是，他们无法像以前那样依靠自身力量来巩固多边机构或维系与华盛顿的关系。

应对美国乃至全球正在发生的变革，需要的不仅仅是与川普政府就关税和国防开支达成协议。对日本和其他盟友而言，沿用数十年的国家安全战略基础已变得脆弱——现在的任务是制定一项新的战略来取而代之。

残酷的现实

冷战结束后，日本一直享有相对稳定的国际环境。朝鲜的核导计划和中国不断增长的军费开支固然令人担忧，但两者似乎都在可控范围内。美国的延伸威慑以及日本和其他美国盟友提升自身防御能力的努力，似乎确保了该地区能够避免实际的军事冲突。

然而，近年来，日本民众和决策者不得不面对一些棘手的现实。首先是中国共产党追求“中华民族伟大复兴”，中国领导人习近平将其称为“中国梦”。其中一些政策对中国的邻国构成了挑战。例如，北京寻求与台湾统一，且不排除使用武力的可能性，就令人担忧。中国控制全球关键材料（包括稀土）供应链咽喉要道的努力，以及其在人工智能、太空和量子技术领域的巨大领先优势，也使北京能够加深其他国家对中国系统的依赖，从而巩固其主导地位，并赋予其制定国际标准的权力。

随着中国日益加强胁迫，不断升级海军和海警舰艇的活动，并实施进口禁令、出口管制等经济制裁，日本的地理位置使其处境尤为脆弱。挑战在于如何准确评估中国的行动方式，并抵制北京任何试图以武力改变地区现状的企图。中国在特定的国内环境和政治语境下讨论和制定政策。东京和其他国家的决策者不能想当然地认为北京的决策逻辑与自身相同。为避免误解，必须保持领导层之间的直接沟通渠道畅通，避免在地区内出现权力真空。日本需要清晰而坚定地阐明自身立场，尽管有时战略上的模糊性有助于缓和僵局。东京也越来越需要以武力行动来支持其声明，例如与美国、澳大利亚、印度和欧洲伙伴开展联合防御行动。

国际体系并非永恒不变。

乌克兰战争蔓延至印太地区，加剧了日本的安全担忧。俄罗斯于2022年2月入侵乌克兰，公然违反了《联合国宪章》和国际法，降低了在世界各地使用武力的门槛。这也重塑了日本周边地区的地缘战略格局。据报道，超过1万名朝鲜士兵已被部署到乌克兰，代表俄罗斯作战，平壤和莫斯科之间的军事合作也在不断深化。与此同时，中朝俄三国之间的三角关系也在不断加强。这个三国并非铁板一块，每个成员国都有着不同的、有时甚至是相互冲突的利益。然而，朝鲜和中国对俄罗斯战争的支持，让我们得以窥见，一旦朝鲜半岛或台湾海峡发生危机，这三个国家可能会如何合作。

此外，乌克兰冲突开启了战争的新纪元，迫使所有国家调整自身的军事规划和采购方式，否则将面临无法有效应对潜在冲突的风险。2022年2月，俄罗斯军队曾动用坦克向基辅推进，但这种战术如今已过时。无人机主导着前线和所有作战领域——空中、水下和陆地。传感器、精确制导武器和其他技术正以惊人的速度发展，以满足战场上的迫切需求。由乌克兰政府运营的Brave1平台充当快速采购中心，将初创企业的最新技术与一线部队对接。新系统在研发完成后几乎立即进行测试，并融入来自战场的实时反馈。由于缺乏这种战时紧迫感，日本目前尚不具备类似的机制。企业难以获得作战反馈，测试场地受限，严格的规章制度也限制了实验的开展。

随着日本和其他和平时期国家的军事技术发展滞后，危险正在不断加剧。朝鲜军队在乌克兰可能已经积累了使用和对抗无人机作战的经验。如果朝鲜在俄罗斯的协助下也掌握并运用无人机技术，日本和韩国都可能在军事上处于劣势。乌克兰战争的旷日持久也敲响了警钟。莫斯科原本期望速战速决，但这场战争已经持续了四年之久，双方都在不断引入一系列新型武器——尤其是无人机——这些武器使得战场形势高度明朗，降低了突袭的可能性。这些技术进步也增加了其他冲突演变为旷日持久的消耗战的风险。世界各地的军事策划者都肩负着制定应急计划的重任，以确保本国在遭受攻击时能够维持防御并击退攻击者。但他们通常力求迅速解决问题，以免耗尽现有资源。考虑到长期战争的可能性增加，各国需要比以往预想的储备更多战略物资，加强关键基础设施的保护，强化网络安全，并扩大弹药生产能力。这些努力的目的并非为了发动战争，而是为了通过威慑攻击来预防战争。

日本认真对待了过去几年来的形势变化。

日益激烈的竞争不仅迫使各国政府采取更加审慎的行动，而且在其他领域也同样如此。鉴于非市场政策和做法的日益盛行，多边贸易体系已不再像以往那样有效运作。中国的商品产量远远超过全球需求，政府政策和大型企业的投资正在推动技术创新，而主要国家也在加强对战略物资供应链的控制。所有这些都对自由贸易的基本运作构成挑战，在世界贸易组织争端解决机制恢复正常运转之前，各国对世界贸易组织的信心将无法得到有效遏制，也无法有效应对有害做法。

对于像日本这样的国家而言，为了维护其经济自主性和活力，必须减少其他国家可能利用的依赖性，同时确保其在全球供应链中的地位。日本政府必须确保获得包括稀土在内的战略物资；保护关键的电力、水和电信基础设施；支持研发；投资于人工智能、生物技术和航天等关键和新兴技术；并控制包括尖端半导体在内的先进技术的出口。日本已开始采取此类措施，例如通过2022年《经济安全促进法》及相关立法。未来几年，政府干预以及与友好国家的密切协调仍然不可或缺。

全球贸易体系的崩溃是全球治理共同责任感日益削弱的体现。部分问题在于，国际机构并非始终代表所有成员国的利益——随着所谓“全球南方”国家经济实力和政治影响力的增强，许多国家正在公开表达对现有秩序的不满。适应全球力量平衡的这种转变需要接纳这些国家的愿望，而日本已经开始这样做。在2023年与东盟建立伙伴关系50周年之际，东京承诺与东盟伙伴密切合作，在印太地区打造繁荣可持续的经济。日本还定期与非洲领导人举行会议；在2025年8月于横滨举行的最近一次会议上，时任首相石破茂与与会领导人举行了34次双边会晤。日本认为，通过与非洲、东南亚以及其他南方国家持续合作，认真倾听他们的关切和期望，可以为重建全球治理做出贡献。

“美国优先”

与许多其他国家一样，日本认真对待了过去几年发生的种种变化。在此期间，日本一直认为其盟友与它一样，致力于共同威慑，并坚定支持基于多边主义和法治的自由开放的国际秩序。

然而，如今日本必须面对美国总统唐纳德·川普“美国优先”政策的全面落实，这或许将成为近代国际政治史上影响最为深远的转变。正如去年11月发布的美国国家安全战略所明确指出的那样，作为全球最大的市场和最重要的军事力量提供国，美国如今将自身利益置于其对国际体系的维护之上。正如该战略文件所言，为了保持其“最成功国家”的地位，美国不再为了全球经济而牺牲国内利益，也放弃了其作为世界警察的角色。华盛顿已经改变——或许是不可逆转的改变。

这些影响在印太地区已经显现。在川普第二任期初期，总统曾警告称，如果北约盟国未能将国内生产总值的2%用于国防开支，美国将不会为其提供保护。这一警告引发了人们对美国在任何地方发生国家安全紧急情况时履行其国防承诺的程度的质疑——也就是说，如果亚洲发生危机，美国会采取多少行动。美国国家安全战略通过明确表示要“建立一支能够阻止第一岛链任何地方侵略的军队”（第一岛链指的是包括日本和台湾在内的一系列太平洋主要岛屿），在一定程度上缓解了这种担忧。但人们仍然担心，华盛顿会兑现其警告，即不会为那些在自身安全方面投入不足的国家提供保护。作为回应，日本已承诺大幅提升其国防能力。在欧洲，川普对北约伙伴的敌意以及他威胁要吞并格陵兰岛的举动，更加彻底地动摇了盟友们对美国会出手相助的信念，许多国家也正在做出类似的承诺。

美国咄咄逼人的贸易政策带来了额外的挑战，尤其是在多边贸易体系日渐衰弱的背景下。2025年7月，日本和美国同意对美国从日本进口的商品征收15%的关税——低于川普最初提出的25%——以换取东京承诺在美国投资并购买美国国防装备。但这项安排并非传统的国际协议形式，也未包含争端解决机制。在缺乏此类法律保障的情况下，任何一方如果认为另一方没有令人满意地履行协议条款，都可能倾向于退出协议。在这种安排下，东京和许多其他国家的首都被迫在日益微妙的利益平衡中艰难前行，依靠的是主观判断而非可预测的规则。

新的使命

自二战结束以来，美国的外交政策一直对盟友慷慨大方，但这些盟友现在意识到，美国的慷慨不再是理所当然的。盟国各国首都仍在就如何更好地处理与这个“新美国”的关系展开激烈辩论，但各方一致认为，必须采取一种新的、冷静的策略。

“美国优先”背后的驱动力早于川普第一届政府，而且这种新的方向很可能会持续下去。但这并不必然意味着孤立主义。美国民众仍然渴望全球领导地位，为了保持这一地位，美国应该认识到拥有强大经济和军事力量的盟友的价值。对于包括日本在内的这些盟友而言，挑战在于提出具体的防务和经济合作方案，既要符合自身利益，又要符合美国新确定的优先事项——并促使美国认识到，要想在当今竞争激烈的世界中保持领导地位，就必须与盟友建立稳定、互信的合作。

东亚的安全环境尤其令人担忧。日本面临着两个核大国——中国和俄罗斯——的挑战，这两个国家正在加强合作，而朝鲜也在继续推进其核导能力的发展。面对这一威胁，日本必须加强防御态势，包括建立反击能力以威慑入侵。诚然，美国压倒性的核力量和常规力量仍然是东亚稳定的最终保障。川普政府认识到中国的实力日益增强，并将印太地区对华威慑列为核心防务优先事项之一。华盛顿的利益也远不止于防务——维护地区稳定能够确保美国从该地区的经济活力中获益。然而，由于该地区的安全问题可能随时突发，日本必须保持灵活，时刻准备应对——换言之，它需要更加重视战略自主性。

美国的慷慨不再是理所当然的。

美国战略利益与其盟友利益之间仍然存在显著的重叠，这意味着盟国领导人有机会重点关注亟待合作的领域。然而，适应“美国优先”的世界格局也要求日本和其他国家放眼美国之外，以应对共同关切。应对中国雄心勃勃的国内和地区议程、在新时代战争中加强防御以及保障关键供应链，都需要多边努力。这些努力仍然需要美国的支持，但日本也需要深化与韩国、东盟成员国、澳大利亚、印度、加拿大和欧洲国家等伙伴的合作。

即便拥有得力的伙伴，应对当今的国家安全挑战也绝非易事。许多国家的政府都面临着严重的财政赤字和公共部门人员短缺的问题，日本也不例外。有效的战略需要分清轻重缓急，将有限的资源分配给最关键的目标，而不是空口许诺却最终无法实现。这意味着要做出艰难的政治决策，调整国防开支水平，将预算从传统军事平台重新分配到无人和人工智能系统，并投资尖端产业。如今，民众比以往任何时候都更加关注外交政策，也更倾向于接受与自身观点相符的信息，因此，国家安全从业者必须比以往更加谨慎地向公众解释和捍卫他们的决策。如果民众对当前威胁的现实缺乏共识，日本将难以做出有效的应对。因此，首相高市早苗领导的政府决定用一年时间修订日本国家安全战略，这无疑是件好事，让日本民众有时间去理解并适应新的现实，从而认识到制定该战略的必要性。

当今世界的紧张局势已经达到了难以承受的高度。我曾在日本外交部门工作近四十年，我确信，即使各国采取必要的措施来保护自身安全，现在也应该更加重视外交接触。竞争对手之间的直接沟通有助于减少摩擦，而拒绝对话往往难以达到预期效果。日本与志同道合的伙伴（包括许多全球南方国家）开展接触，也有助于巩固对国际法的支持，并强化任何企图以武力占领他国领土或以其他方式破坏现状的行为都将不被容忍的原则。适应充满复杂安全威胁的世界以及与美国建立新的关系，需要强大的国防、情报和经济能力。但要构建一个不那么紧张、不那么分裂的未来，则需要外交努力。