具有中共特色的对外援助

《外交事务》杂志于2025年12月3日发表暑名文章――“具有中共特色的对外援助”：

今年早些时候，美国总统唐纳德·特朗普实际上关闭了美国国际开发署（USAID），这个全球最大的双边援助项目。许多观察人士担心，中国会填补这一地缘政治真空。毕竟，USAID在过去六十多年里一直是美国外交的重要工具，而美国的撤退为中国拓展经济外交、在世界许多地区赢得影响力创造了机会。

过去二十年来，中国大幅增加了对外援助的规模和种类。 2000年至2023年间，全球仅有17个国家未曾接受过中国政府或中国国有机构的贷款或援助。“一带一路”倡议由中国国家主席习近平于2013年发起，总投资额已超过1万亿美元。这一日益扩大的全球影响力引发了西方决策者对北京雄心的担忧，但许多观察人士仍未完全理解北京的战略。

表面上看，中国的发展援助计划似乎是一个不加区分的体系。但仔细审视中国如何运用其庞大的财政资源就会发现，其援助具有战略性，主要针对那些在区域组织中发挥领导作用的国家。例如，当一些国家担任东盟或非洲联盟等组织的轮值主席国时，其政府会从中国政府机构获得大幅增长的援助。这种模式并不适用于联合国安理会等全球性平台。换言之，中国并非试图主导所有论坛。中国精心挑选活动举办地点，只选择那些对其长期战略目标至关重要的地点。

寻求改革本国对外援助项目或制定有效应对中国举措的政策制定者，需要更好地理解这一战略，以及如何在多极世界中扩大影响力。

主席万岁！

尽管中国自20世纪50年代以来就一直在提供对外援助，但其全球发展计划在2008年金融危机后显著加速。2000年至2021年间，中国每年提供约680亿美元的海外发展融资。相比之下，同期美国的平均水平约为每年390亿美元。

尽管中国的发展计划覆盖全球，但我的研究表明，北京会向在区域组织中担任领导角色的国家提供更多援助。例如，通过考察2000年至2017年间中国对东南亚和非洲国家的经济援助，我发现，当一个国家担任东盟或非盟轮值主席国时，其从中国政府机构获得的援助金额是其未担任轮值主席国期间的七倍。这一激增相当于平均额外获得9000万美元的资金。相比之下，当一个国家担任联合国安理会轮值主席国时（通常情况下，这会导致西方国家增加援助），中国的援助却停滞不前。这表明北京正在推行一项有意识的、以区域为中心的战略。

在华盛顿的许多观察家看来，与联合国等全球巨头相比，区域组织似乎显得微不足道。但北京将这些机构视为外交和经济协调的关键平台，尤其是在所谓的“全球南方”。中国长期以来一直将自身定位为“全球南方”的领导者，并经常批评西方主导的国际秩序中的不公平现象。正如一位中国高级外交官在2016年所描述的那样，美国主导的体系就像“一套不再合身的西装”。通过投资东盟和非盟等区域集团，北京正在进一步强化这种身份认同，并将自己塑造成新秩序的领导者。

在区域论坛中巩固影响力也有助于中国转移批评，并推进其偏好的规范，而这些规范往往与西方的优先事项相悖。通过奖励轮值主席国——该职位在制定组织议程方面发挥着核心作用——北京可以引导区域对话避开争议性议题，转向有利于其地缘政治目标的话题。例如，在东盟，轮值主席国决定着该组织如何应对诸如南海争端等区域热点问题。2012年柬埔寨担任东盟轮值主席国期间，由于东盟峰会联合声明中有一部分批评中国在南海的侵略行为，柬埔寨阻止了该声明的通过。这是东盟历史上首次未能发表峰会公报。两个月后，中国总理温家宝承诺向金边提供5亿美元的新贷款和赠款。在宣布这些协议时，柬埔寨财政部长甚至承认，北京“高度赞赏”柬埔寨作为东盟轮值主席国在维护“中国与东盟良好合作”方面发挥的作用。

最近，在亚的斯亚贝巴举行的2024年非盟峰会上，成员国同意在非洲范围内禁止备受争议的驴皮贸易。驴皮用于传统中药，而来自中国的需求导致驴皮贸易激增，这对依赖驴子运输的非洲农村妇女造成了不成比例的影响。值得注意的是，由毛里塔尼亚担任轮值主席国的非盟避免将此事归咎于中国，而是将禁令严格定义为保护非洲资源。同年晚些时候，在2024年中非合作论坛峰会上，习近平主席将中国与毛里塔尼亚的关系提升为战略伙伴关系，并赞扬了穆罕默德·乌尔德·加祖瓦尼总统作为非盟轮值主席国的领导作用。峰会期间，中国还扩大了对毛里塔尼亚的经济支持，其中包括一项价值2.81亿美元的货币互换协议。

层层剖析

然而，中国对区域轮值主席国的支持激增，仅限于政府间援助——这表明并非所有中国资金都具有同等的政治性。这或许会让一些观察人士感到惊讶。许多西方国家主要通过美国国际开发署（USAID）等政府机构提供援助，但就中国而言，政府机构提供的援助仅占其对外援助总额的约10%。中国与美国国际开发署最接近的机构——中国国际开发合作署，连同其他参与援助的部委（尤其是商务部），2023年的年度预算合计约为30亿美元，仅为美国国际开发署同年420亿美元预算的一小部分。中国的大部分融资来自国有政策性银行和商业银行，这些银行必须在战略使命和收回贷款之间取得平衡。由于这些银行是国有的，许多观察人士一直认为所有中国融资都反映了政府战略。

但来自中国政策性银行和商业银行的贷款模式与中国政府机构的援助模式并不相同；中国向外国非政府机构提供的资金也未产生类似影响。这一发现表明，关注提供和接受此类援助的具体实体至关重要。中国政府机构最有可能以旨在实现地缘政治回报的方式部署援助，例如提供区域支持。这些政治交易发生在政府机构之间，因为政府机构赋予领导人更大的自由裁量权，使其更容易利用这些资金来获取外交支持或政治让步。相比之下，中国的政策性银行和商业银行的行为与西方同行非常相似，它们基于信用和财务可行性做出贷款决策。总而言之，最具政治影响力的中国援助形式来自其政府机构——尽管这些机构仅占中国整体援助组合的一小部分——这表明并非所有中国融资都发挥着北京经济战略工具的作用。

姗姗来迟

美国和其他试图在全球舞台上与中国竞争的自由民主国家应该从这些发现中汲取一些经验教训。首先，它们必须认识到地缘政治格局正在发生变化。尽管许多西方国家继续致力于在全球机构中捍卫自由主义规范，但中国已悄然在区域组织中崭露头角。区域组织在国际事务中发挥着重要作用：它们帮助制定和监督各国可持续发展计划，并在危机管理和预防冲突方面日益发挥核心作用。这些组织往往能够及早发现异议，并有助于确立指导国际应对的规范。联合国近期深化了与此类论坛的合作与伙伴关系，认识到它们对发展与和平的重要性。在目睹了全球南方国家对俄罗斯入侵乌克兰反应的分裂之后，许多西方官员正在重新思考如何重建与这些组织的信任。

换言之，各国领导人再也不能将区域组织视为边缘论坛。在多极世界中，东盟、非盟和其他类似组织正在成为外交和经济协调的关键节点。这些区域组织所代表的地区在全球人口中所占比例日益增长，并且往往是贸易和安全问题的焦点。区域组织的决策对政策制定者的影响也越来越大。与这些机构进行有效沟通，并投资于其能力建设和信誉提升，对于确保它们保持开放、包容和基于规则至关重要。

此外，我们也需要对中国的援助项目有更细致的了解。并非所有中国资金都存在问题或表明北京的介入，也并非所有援助都是政治策略。区分不同类型的资助者和接受者，可以帮助我们判断北京更有可能在哪些方面寻求影响力，以及在哪些方面没有——这有助于政策制定者了解如何应对中国的努力，以及在哪些方面发展合作仍然可行。

冷战后美国独霸世界的时代已经结束，取而代之的是全球竞争的新时代。随着美国撤回对外援助，了解中国经济战略的微妙之处比以往任何时候都更加重要。政策制定者必须分析中国资金的流向和方式。这样做将使美国及其盟友能够深入了解北京的战略重点，甚至可能开始制定更有针对性和更有效的应对措施。