华盛顿应如何处理其与准盟友的复杂关系

丽贝卡·利斯纳 (Rebecca Lissner) 是美国外交关系委员会的美国外交政策高级研究员， 曾担任拜登政府总统副助理兼副总统首席副国家安全顾问。2025年11月14日， 她根据自身体验就美国如何处理其与准盟友的复杂关系在《外交事务》杂志发表见解如下：

在2024年美国总统大选中，唐纳德·川普向选民保证，他将结束乌克兰和加沙的战争，甚至可能在就职前就结束战争。然而，这两场冲突都旷日持久，造成了巨大的人员伤亡，外交努力也断断续续。上任九个月后，川普终于促成了以色列和哈马斯之间的停火——但这仅仅是在他目睹了从乔·拜登总统手中继承的停火协议破裂以及加沙人道主义危机不断升级之后才实现的。与此同时，乌克兰战争仍在持续。

这些挑战并非川普独有；它们也曾困扰着拜登。事实上，结束这两场战争的困难凸显了美国在管理其一小部分但至关重要的伙伴——所谓的准盟友——时所面临的战略困境。自二战结束以来，美国在构建其联盟体系的过程中，一直致力于发展准盟友关系。准盟友的地位高于伙伴，但又不及条约盟友。它们在华盛顿享有特殊地位，但却缺乏联盟最重要的特征：美国正式的安全保障。

近期乌克兰和中东的战争使准盟友成为美国外交政策的核心。美国支持乌克兰抵抗俄罗斯的征服企图，并向其军队提供了价值数十亿美元的先进武器。乌克兰维护了其主权和政治独立，而俄罗斯则遭受了超过一百万人的军事伤亡和重大物资损失——这些成果并非莫斯科和华盛顿之间直接冲突的结果。在中东，美国支持了以色列领导的军事行动，该行动挫败了伊朗的核计划，并瓦解了其在该地区建立的武装代理网络，但与此同时，这些行动也加剧了加沙地带的人道主义灾难。这段历史表明，支持地缘政治前线的强大准盟友具有诸多优势：这些关系使美国能够以间接且成本更低的方式推进其在重要地区的利益。

但美国试图管控其在这些战争中的角色，也凸显了准联盟固有的战略困境，尤其是在战时更为突出。如果川普想要实现其为中东和欧洲带来和平的目标，他的政府就需要更好地应对这些困境。华盛顿在乌克兰和以色列问题上的经验，也应为应对涉及台湾（另一个位于危险地区的准盟友）的高风险突发事件提供借鉴。

超越朋友

在美国遍布全球的庞大关系网络中，大多数盟友被归类为盟友或伙伴。华盛顿与其盟友之间受制于具有法律效力的条约，这些条约包含共同防御条款。这一承诺——即对任何一个盟友的攻击都等同于对所有盟友的攻击——保障了盟友的安全，并扩大了美国的核保护伞。相比之下，伙伴国虽然可能接受美国的安全援助，但并不指望美国军队会在遭受攻击时出手相助。

准盟友则构成了一种尴尬的第三类国家。美国通过这些国家寻求推进自身利益的机会。它们可能接受大量的军事训练和援助，驻扎着大量美军，并与华盛顿密切协调。有些国家甚至被总统授予“主要非北约盟友”这一令人困惑的称号，但这并不意味着美国承担任何安全责任。与伙伴国不同，华盛顿对准盟友安全投入的规模和范围，使得美国是否会在准盟友遭受攻击时出手相助以及出手程度变得模糊不清。事实上，美国偶尔也会出手保护其准盟友，例如在2024年两次帮助以色列击退伊朗的空袭，以及在6月的伊朗-以色列战争期间再次出手相助。但美国往往有充分的理由不去扩大那种足以巩固条约联盟的共同防御承诺——包括担心卷入动荡地区、激怒对手，或者承诺保护一个可能不奉行华盛顿所偏好政策的伙伴。这种模糊性使得准联盟在威慑和安抚方面不如正式联盟有效，也解释了为什么准盟友比条约盟友更容易受到外部侵略。

尽管华盛顿在这些关系上投入巨大，但准盟友的利益往往与美国存在分歧。准盟友的领导人有自己的议程和国内政治，尤其是在国家处于战争状态时。美国在与乌克兰和以色列的关系中屡次遭遇此类情况，而我作为拜登白宫的高级官员，对此挑战深有体会。在这两个案例中，美国的政策都力求使准盟友能够在外交和军事战略分歧的约束下，追求共同目标。

准盟友在华盛顿享有特殊地位。

在2022年乌克兰对俄罗斯发起的反攻行动中，乌克兰和美国军方领导人共同制定了一项战略，旨在突破俄罗斯在赫尔松的防线，夺取能够使乌克兰军队切断连接克里米亚和被占领乌克兰的陆路通道的领土。然而，由于乌克兰人出于可以理解的损失厌恶心理——突破俄罗斯防线将是一场极其血腥的行动——以及乌克兰指挥官和政治领导层之间错综复杂的权力斗争，这项计划最终失败。尽管双方进行了周密的联合计划，美国决策者却无力迫使乌克兰完成这场军事行动。同样，国内政治的考量也阻碍了乌克兰总统泽连斯基采取痛苦但必要的措施，即降低征兵年龄（从25岁降至18岁）以解决兵源短缺问题，而兵源短缺反过来又加剧了美国和欧洲对乌克兰军事物资的需求。

自2023年10月7日以来，利益冲突的困境也给美国对以色列的政策制定带来了挑战。哈马斯发动的这起骇人听闻的袭击正值以色列总理内塔尼亚胡政治地位脆弱、面临严重腐败指控之际。他巧妙地维持了权力，其手段往往与华盛顿的立场相悖：限制向加沙提供人道主义援助、扩大西岸定居点、以及升级对伊朗及其黎巴嫩代理民兵组织真主党的袭击。过去两年暴露了双方在政策上的真正分歧，以及美国对以色列决策影响力的局限性。

利益攸关

美国在如何评估或管控局势升级风险方面，也可能与其准盟友存在分歧。尽管华盛顿可能对涉及准盟友的战争结果有着强烈的战略利益，但它可以选择调整自身的介入程度。对于准盟友而言，风险总是更高，而且往往关乎生死存亡。他们可能更愿意冒险采取可能导致局势显著升级的措施，包括可能将他们的支持者卷入直接冲突的行动。在某些情况下，卷入冲突本身就是目的。

自俄罗斯入侵乌克兰初期，基辅更高的风险承受能力就加剧了美乌关系的摩擦。在拜登政府时期，乌克兰领导人一直渴望获得性能更强大的武器系统。远程导弹ATACMS（陆军战术导弹系统）位列榜首，与乌克兰方面要求的其他一些复杂系统不同，ATACMS有望带来真正的军事效用。但拜登政府官员认为，提供这些导弹会威胁到美国的军事战备，并可能导致局势升级。此后数年，基辅和华盛顿之间就此问题展开的拉锯战分散了人们对其他政策辩论和乌克兰军事需求的关注。到2024年4月，拜登最终批准向乌克兰交付数量有限的ATACMS，并对其使用设定了明确的限制。这些武器虽然带来了战术上的优势，但并未带来战略突破。类似的情况也发生在乌克兰多次寻求使用美国装备打击俄罗斯领土的过程中，尽管这种做法不那么公开。乌克兰最终赢得了美国的有限默许。

在这两种情况下，乌克兰都愿意冒险以求取得军事胜利，甚至提振士气，并且很可能欢迎美国的直接军事干预；而华盛顿则力求既满足基辅的军事需求，又避免局势升级，以免美国或北约直接卷入战争。双方试图解决这种紧张关系的尝试最终都导致了对双方都不尽如人意的政策：华盛顿承担了超出其预期的风险，但不足以给乌克兰带来决定性的提振。

美国在近期与真主党和伊朗的战争中，也曾处理过类似的与以色列的紧张关系。10月7日事件发生后的几天里，拜登劝阻以色列领导层不要对真主党发动先发制人的打击，并驳回了内塔尼亚胡要求美国军事参与打击的请求，理由是此举会在以色列尚未做好多线作战准备的情况下引发地区风暴。2024年4月，在伊朗对以色列发动首次空袭后，拜登告诉内塔尼亚胡，美国不会支持以色列对伊朗的反击，并敦促他将伊朗此次袭击的失败视为一次胜利，因为美以双方开展了联合防御行动。内塔尼亚胡部分接受了这一建议，袭击了伊朗境内的一处战略防空设施，但并未公开宣称对此次袭击负责。

川普上任后，明确表示倾向于通过外交手段解决伊朗核问题。然而，以色列仍然对伊朗发动了军事行动。只有美国军方拥有能够穿透伊朗核设施的炸弹，这意味着内塔尼亚胡押注华盛顿最终会介入，而这一赌注在6月份川普授权美国发动空袭时获得了回报。在美国与其准盟友之间所有利益分歧点中，局势升级和风险承受能力是最关键的领域，因为卷入冲突的风险最大。

影响力的局限性

如果相对实力和物质依赖能够直接转化为影响力，那么美国将对其准盟友拥有压倒性的影响力，从而能够通过扣留武器等强制手段来控制紧张局势，并在战时左右决策。但现实情况更为复杂。美国与其准盟友之间的关系本身就是一个重心，尤其是在战时：如果这种关系破裂，那么对手就会从中获益。

当准盟友陷入旷日持久的战争时，美国确保其预期结果的最有效途径要么是帮助其伙伴彻底赢得战争，要么是说服对手相信，在达成有利的谈判解决方案之前，美国将持续提供支持。这种动态使得美国难以扣留至关重要的军事支持，以此作为影响准盟友作战方式及其接受和平条件的筹码。这也使得涉及对准盟友提供支持的战争难以结束。

为了结束乌克兰战争，川普盘算着乌克兰对美国的依赖意味着他可以胁迫基辅达成一项严重偏袒莫斯科的谈判解决方案。川普通过在椭圆形办公室公开斥责泽连斯基，然后切断军事和情报援助来检验这一假设。然而，这一策略非但没有迫使乌克兰做出结束战争的让步，反而凸显了川普政府时期基辅和华盛顿之间关系的脆弱性，并导致克里姆林宫加倍奉行其外交上的顽固立场，同时加大军事施压。

拜登采取了截然相反的做法。2022年，美国及其七国集团盟友宣布将“不惜一切代价”支持乌克兰。这一承诺以及随后持续不断的援助增强了乌克兰的战斗意志，并表明时间对俄罗斯不利。但这掩盖了两个棘手的现实：国会不可能无限期地维持对乌克兰数十亿美元的援助；结束战争必然需要向基辅施压，迫使其放弃近期内无法实现的恢复战前边界的目标。

华盛顿需要更好地应对这些战略困境。

美国试图利用自身影响力缓和以色列的极端战争目标并结束加沙战争的努力一直充满挑战，随着加沙人道主义灾难的加剧，这些努力也变得更加艰难。在以色列仍然面临伊朗和真主党威胁的情况下，拜登政府一直在纠结是否以及如何将对以色列的军事援助与自身利益挂钩。 2024年5月，在以色列预计将在拉法发动大规模军事行动之际，美国政府最接近采取这一行动。拜登担心此举会危及近百万平民的生命，并破坏停火的前景，因此宣布不会向以色列提供进攻所需的武器，并暂停了2000磅炸弹的交付。拜登政府官员最终成功说服以色列缩减了在拉法的军事行动规模，这是通过施压改善加沙人道主义状况取得的几项有限成果之一，并且以色列也从未恢复向加沙交付2000磅炸弹。但由于以色列面临其他地区威胁，美国政府担心限制对以色列的支持会造成不利影响，因此进一步限制援助的选择受到限制。

川普采取了截然不同的做法。在他上任的头九个月里，他基本上放任以色列在加沙地带的军事行动，实际上支持了以色列在3月份停火后重启战争、停止人道主义援助物资运送并进军加沙城的决定。但在以色列9月份试图在卡塔尔发动空袭炸死哈马斯谈判代表后，川普改变了策略，向内塔尼亚胡施压，要求其同意停火。川普以看似含糊却又可信的“放弃”威胁，迫使内塔尼亚胡接受了他此前反对的和平计划的部分内容，并暂停了战争。尽管美国与以色列的关系最具政治敏感性，但美国始终面临着两难选择：一方面是全力支持准盟友的战略利益，另一方面是利用这种支持对军事和外交决策施加实质性影响的诱惑。

进退两难

准联盟带来的战略困境令决策者们感到无比沮丧。但这些问题将长期存在。以对各方有利的条件结束乌克兰战争，并维护加沙脆弱的停火协议，需要巧妙地应对这些难题。美国近期与乌克兰和以色列的交往经验可以给我们带来几条教训。首先，领导人往往会倾向于掩盖分歧，夸大利益的趋同性，尤其是在帮助亲密伙伴抵御残酷侵略时。但华盛顿只有在准盟友拥有明确且与其自身目标高度一致的目标时，才应承诺支持其参与战争。一旦美国决定提供此类支持，就应建立机制来协调各方优先事项，并私下解决分歧。例如，美乌军事计划渠道和由国家安全顾问主导的美以伊朗问题战略对话就是很好的例子。此外，领导人之间的清晰沟通至关重要。

决策者还应设计切实可行的手段来影响准盟友的行为。安全援助应进行战略性调整——重新定义援助框架，强调美国利益而非援助附加条件的强制性含义。这一过程始于以书面形式明确预期，例如对美国军事装备的最终用途限制。即使是轻微的违规行为也应尽早处理，以建立执法预期。如果白宫能够定期审查美国武器交付情况，就能更好地确保这些转让的速度和内容符合政策目标和法律要求，而不是自动进行。国会是至关重要的合作伙伴：它既可以自行立法制定限制措施，也可以通过将责任推卸给国会山来帮助维护领导人之间的关系。

谨慎的公共信息传递可以使这一切更容易实现。至关重要的是，要展现对准盟友的坚定支持，并向美国公众解释这种支持，同时避免做出一旦撤回就会付出高昂政治代价的承诺。拜登对乌克兰政策的批评者常常抓住他慷慨激昂的言辞与他基于充分理由的对局势升级的担忧之间的矛盾大做文章。坚持美国与其准盟友之间“不容有隔”的政策是错误的，因为它造成了一种两难选择：要么掩盖分歧，要么承受公开决裂带来的政治反弹。

一场涉及准盟友的、影响更为深远的冲突可能正在酝酿之中：中国与台湾之间的战争。美国可能迅速成为此类冲突的直接参战方，承担更大的风险，但同时也对战争的进程和结果施加更大的影响。但即便美国直接介入台湾一方，准盟友关系中的困境仍将重现：利益分歧和国内政治动机，尤其是在台湾高度两极分化的政治环境下；台北方面可能采取的升级行动会削弱华盛顿谨慎管控风险的努力；以及找到双方都能接受的最终方案的难度。这些挑战都凸显了华盛顿和台北在和平时期进行低调协调的重要性，以就设想的军事计划和战争目标、升级管理程序和向北京发出信号以及结束战争的条件达成一致。

领导人不能忽视以色列、台湾和乌克兰等位于易燃地缘政治断层线上的亲密盟友——这样做对美国也无益。但为了推进美国利益，华盛顿需要更好地应对管理准联盟过程中固有的战略困境。只有认真审视近期的成败得失，决策者才能制定出更完善的策略。