全球气候政策已经破产

杰西卡·F·格林（Jessica F. Green）是多伦多大学政治学教授，著有《存在主义政治：全球气候机构为何失败以及如何修复它们》（Existential Politics: Why Global Climate Institutions Are Failing and How to Fix Them）。2025年11月7日， 他在 《外交事务》杂志发表评论认为，只关注排放无法实现世界经济脱碳。她并指出，“全球气候政策已经破产”：

是时候认真审视气候问题了。自1992年《联合国气候变化框架公约》签署以来，全球气候合作已开展了三十余年。2015年，各国政府通过了《巴黎协定》，旨在将全球平均气温升幅控制在2摄氏度以内（理想情况下为1.5摄氏度）。缔约方大会（COP30）的年度会议一直致力于推动实现这一目标。然而，随着各国准备齐聚巴西参加COP30，《巴黎协定》以及《联合国气候变化框架公约》本身，正处于岌岌可危的边缘。

自《巴黎协定》签署以来的十年间，各国取得了一些进展，包括制定了国家减排计划、建立了气候适应评估框架，以及设立了一项新的基金，用于补偿发展中国家因气候变化造成的损失和损害。但这些进展仍然相当缓慢，在某些领域甚至停滞不前：只有67个国家提交了更新后的国家计划。今年的COP主办国巴西是世界最大的石油生产国之一；该国近期放松了环境许可规定，这可能会加剧亚马逊雨林的砍伐，并大幅提高了石油和天然气产量。前两届主办国阿塞拜疆和阿联酋都是石油国家，而且都任命了与石油行业关系密切的人员来监督COP谈判。与此同时，美国总统唐纳德·川普再次下令美国——世界第二大碳排放国——退出《巴黎协定》。川普在其第二个任期内，对最基本的气候措施的态度甚至比第一个任期更加敌视。今年9月，美国环境保护署宣布计划停止收集主要污染企业的排放数据，从而切断了追踪企业气候政策执行情况的手段。

与此同时，气候紧急状态的警钟越来越响亮。全球气温已超过平均升温1.5摄氏度。极端天气日益频繁：上个月的飓风梅丽莎是加勒比地区有记录以来最强烈的风暴之一。即使是向来措辞谨慎的《联合国气候变化框架公约》秘书处，去年也指出，“如此高水平的温室气体污染将使每个国家都遭受人道主义和经济的双重灾难，无一例外。”

《巴黎协定》未能扭转这些灾难性的趋势。由于其目标是降低温室气体排放，各国在该框架下推行的政策侧重于衡量和交易温室气体排放量，我称之为“吨位管理”。这种方法允许各国政府根据经济效率和灵活性来调整气候政策。但实际上，这些政策效果并不理想。它们让最大的排放企业得以继续经营，同时为企业和政府提供了方便的政治掩护，使其可以忽视根本问题：国家和国际政策是如何支撑化石燃料经济的。

以《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为框架的气候外交，不足以胜任全球经济脱碳这一关键任务。因此，UNFCCC不应再是全球气候政策的主要机构。目前的进程将与气候政策相关的任何外交动力都导向了相对无效的解决方案，而不是更有前景的努力，例如引导投资从化石燃料转向绿色替代方案——这项任务需要各国就税收和金融规则进行谈判，并与经济合作与发展组织（OECD）和投资者与国家争端解决机制（ISDS）等机构开展合作。UNFCCC可以继续作为各国政府和其他行为体分享信息和向发展中国家提供辅助融资的平台，但其作用应仅限于此，从而为致力于气候政策的各国政府争取更根本的经济变革留下空间。

致命缺陷

三十年的气候外交未能以避免气候危机最严重后果所需的速度实现脱碳。这是因为《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）中以排放为中心的“吨位管理”方法所衍生的政策，例如碳抵消和碳定价，收效甚微。碳抵消（也称碳信用额）允许企业和国家通过为其他地方的减排活动付费来满足部分减排要求——例如，通过购买印度尼西亚的碳信用额来支持其广袤雨林的保护。碳定价机制有两种：一是要求排放者按每吨二氧化碳排放量向政府缴税；二是实施总量控制与交易体系，即政府设定排放总量上限，企业通过买卖碳排放配额来控制排放量，使其低于上限。

这两种机制都依赖市场来推动脱碳，但都未能达到预期效果。自20世纪90年代中期非政府组织开始使用碳抵消以来，碳抵消一直被过度承诺而未能兑现。在某些情况下，抵消项目仅仅是将排放活动转移到其他地方；例如，一个省份可能避免了森林砍伐，而另一个省份却发生了森林砍伐，导致总体排放量保持不变。最近一项对2000多个碳抵消项目进行的荟萃分析发现，自2005年以来发放的碳信用额中，只有不到16%与实际减排量相对应。

碳抵消和碳定价都存在几乎无法解决的结构性问题。

碳定价也产生了类似的喜忧参半的结果。一些基本事实揭示了这一点：目前全球28%的碳排放受到碳定价机制的约束，但排放量仍在持续上升。全球碳的平均价格仅为每吨5美元，但经济学家估计的碳排放社会成本——即二氧化碳排放造成的经济损失——却高达每吨44至525美元。只有在非常特定的条件下，碳定价才能被证明是减少排放的有效工具。欧盟在这方面取得了罕见的成功，投入了大量的监管和政治资源来建立一个运转良好的碳排放交易体系，甚至设立了碳排放中央银行来维持碳价格。然而，这种方法在政治上往往行不通。例如，澳大利亚和加拿大都是富裕国家，也是碳排放大国，但由于在气候政策上的党派分歧以及选民对显而易见的预先成本的担忧，导致多年来政策摇摆不定。

碳抵消和碳定价都存在近乎无法解决的结构性问题。就碳抵消而言，所有参与者都专注于使交易盈利。卖方（通常是开发抵消项目的私营机构）希望最大限度地提高其能够产生的碳信用额度。排放买方大多希望获得廉价的碳信用额度。而中间商——零售商、验证机构和核查机构——则希望确保交易顺利完成。成功的交易优先于实际的减排效果。碳定价的问题有所不同，但同样棘手。特别是碳排放总量控制与交易体系，往往内置豁免条款，并为大型排放国提供免费配额，以减少对其竞争力的损害。但一旦这些好处确立，就很难取消。因此，即使是欧盟的碳排放交易体系——历史最悠久、规模最大，且堪称最成功的碳排放交易市场——也直到2024年才开始取消免费配额，距离其建立已近二十年。只要《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）进程继续采用碳定价和碳抵消等政策作为应对气候变化的解决方案，大多数国家就无法实现其减排目标，因为这些政策无法充分解决减少化石燃料供应的问题。

此外，UNFCCC进程中充斥着对发展中国家的违背承诺。“募捐”模式，即向富裕国家募集自愿捐款，已被证明并非有效的气候融资方式。2009年，发达国家承诺到2020年每年提供1000亿美元，帮助较贫穷国家实现脱碳并适应气候变化的影响。它们最终实现了这一目标——虽然晚了两年——但仅仅是动用了现有的发展援助资金，而非投入新的资金。在去年被称为“气候融资COP”的联合国气候变化大会（COP）上，发达国家同意从2035年起每年向气候变化基金缴纳3000亿美元的费用；然而，许多发展中国家表示，到2035年每年需要1.3万亿美元，并谴责3000亿美元的承诺低得惊人。

税收和支出

启动脱碳进程有比通过《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）更好的途径。为了创造绿色能源转型得以实现的条件，企业必须意识到拥有和开发化石燃料资产的风险更大，并且必须意识到快速发展绿色能源更具吸引力。只有当化石燃料资产所有者的根深蒂固的权力被削弱，可再生能源公司、太阳能电池板制造商和其他绿色资产所有者获得更大的市场份额和更广泛的政治影响力时，这种平衡才会发生改变。要实现这种转变，就需要限制大型排放企业的财富及其阻碍气候政策的能力，而各国可以通过改变税收和投资方式来实现这一点。这一进展不会在联合国气候变化大会（COP）峰会上发生，而是在经合组织（OECD）等机构以及双边和多边投资协定的条款中实现。

推动气候行动的一个好切入点是税收。研究人员估计，有7万亿至32万亿美元的企业资产存放在离岸账户中，这些资产几乎无需缴税。欧盟税务观察站（一家研究机构）发现，超过三分之一的跨国公司利润（2022年高达1万亿美元）被转移到海外以避税。离岸外包有助于扩大大型老牌化石资产所有者的财富，进而扩大其影响力。同时，这也给各国政府，特别是发展中国家政府造成了巨大损失；许多企业通过数据收集、广告和其他纯粹的数字活动在发展中国家创造利润，却将这些利润记入其他司法管辖区。将这些收入汇回本国可以为各国政府提供资金，用于绿色能源转型和气候适应——而这些资金正是发展中国家迫切需要的。

在遏制避税方面，最显著的进展来自经合组织（OECD）。经合组织于2021年制定了“示范规则”，通过规定15%的最低企业所得税率来应对离岸外包问题。迄今为止，已有近140个国家同意采用这一最低税率，其中65个国家已制定或通过国内法律来执行该税率。尚未制定相关立法以落实协议的签署国现在必须着手制定，所有签署国都应追踪这些新规的影响，以发现并弥补任何剩余漏洞。民间社会团体也应继续倡导扩大税收范围，例如法国的“祖克曼税”（以其提出者、经济学家加布里埃尔·祖克曼的名字命名）。该税项未能获得议会通过，但原本将对超过1亿欧元的资产征收2%的税。

税收看似与气候政策相去甚远，但与碳定价或碳抵消不同，它直指气候问题的根源：金钱。巨额财富与巨大的碳排放密切相关。乐施会最近的一份报告发现，全球最富有的0.1%人口一天产生的碳排放量超过了最贫困的50%人口一年的排放量。确保化石资产所有者缴纳其应缴的税款，就能削弱他们压倒性的政治优势。

《联合国气候变化框架公约》的进程中充斥着对发展中国家未能兑现的承诺。

实现脱碳的另一项举措是削弱对化石资产所有者的投资保护。自1980年以来，各国签署了超过2600项双边和多边投资条约，旨在保护投资者免受国家征用、贸易歧视和不当监管负担。对违反这些条约的指控通过投资者与国家争端解决机制（ISDS）进行仲裁，而该机制最终却成为化石资产所有者的福音。自2013年以来，约20%的ISDS案件由化石燃料公司提起。这些公司胜诉的概率约为40%，平均赔偿金额为6亿美元。在11项最大的ISDS赔偿中，有8项——均超过10亿美元——判给了化石燃料公司。

投资者与国家间争端解决机制（ISDS）不仅支撑了化石燃料资产的盈利能力，而且赔偿金额如此沉重，甚至让一些政府一开始就不敢制定气候政策，因为他们担心在仲裁案件中败诉。例如，新西兰政府在2018年禁止了新的海上石油勘探，但出于对诉讼的担忧，选择不将该禁令应用于现有的特许权。如果没有ISDS条款，各国政府就不必担心，如果他们做出可能威胁化石燃料投资者利益的决定，就可能承担巨额的财政负担。

解决这个问题的一个办法是各国退出国际投资争端解决中心（ICSID），该中心是世界银行的一个分支机构，也是ISDS仲裁的场所之一。玻利维亚、洪都拉斯和委内瑞拉已经这样做了，理由是担心维护国家主权。或者，各国也可以像加拿大、墨西哥和美国在2020年贸易协定中所做的那样，直接将ISDS条款排除在现有或未来的投资条约之外。一个更为有限但仍可能有效的选择是将化石燃料行业排除在仲裁保护之外。例如，印度已修改其示范投资协定的规则（该协定是双边协议的模板），允许在涉及人类、动物和植物生命或健康的情况下给予豁免。

改革投资保护或将其完全排除在投资协定之外，是思考气候政策的一种更广阔的视角。当各国政府不再需要向赢得仲裁的化石燃料资产所有者支付巨额赔偿金时，这些资金就可以用于绿色投资，这是一种气候融资形式。即使这些资金被用于对气候不太友好的用途，它们也不会直接流入大型化石燃料公司的腰包。

时间到了

COP进程的支持者经常辩称，尽管它存在缺陷，但却是唯一可行的方案。事实并非如此。现在是时候停止将政治意愿和资源投入到无效的政策中，而是开始引导国际社会在气候政策方面的势头，推动必要的结构性经济变革，以实现脱碳。这意味着要缩小《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的作用范围。它作为碳抵消市场的平台作用有限，各国政府不应抱有任何幻想，认为根据《巴黎协定》进行的年度核查能够真正落实问责制，更遑论激励各国做出更具雄心的国家承诺。

《巴黎协定》可以继续作为减缓和适应气候变化的辅助资金来源，但它已无力承担更多。目前，《联合国气候变化框架公约》设有六项融资机制，其中规模最大的绿色气候基金自2010年成立以来已拨付约60亿美元资金。任何援助都值得欢迎，但对于发展中国家每年所需的超过1万亿美元的资金而言，这笔数额只能算是杯水车薪。

《联合国气候变化框架公约》还应继续作为数据收集、信息和技术共享的平台。该公约要求各国定期报告其排放量（尽管报告频率取决于发展水平），这对于评估气候目标的进展至关重要。其各个委员会还通过提供论坛，帮助各国制定气候政策的具体细节，例如规划减缓和适应措施、促进新技术获取以及分享有关资金、技术和能力建设需求的信息。

然而，将脱碳工作的核心从《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）转移出去，可能会令发展中国家感到担忧。UNFCCC 以协商一致的方式运作，为实力较弱的国家创造了公平的竞争环境。但目前的气候政策模式根本无法取得成功——在气候危机日益加剧的情况下维持现状，对那些受其影响最大的发展中国家尤其有害。由于各国连《巴黎协定》下最基本的义务都难以履行，该协定面临沦为一纸空文的风险。坚持一个没有取得任何成果的进程只会造成更大的破坏和人员伤亡。