“人民公社”：中国农村的地狱之旅（3）

“人民公社”：中国农村的地狱之旅（3）

徐振华 曲阜师范大学历史文化学院

强化共产党在农村的统治基础 
从1962年起全国开始按照“农业六十条”完善人民公社制度（习称“1962年体制”），由此中共建立了中国几千年来第一个全方位控制农村的所有政治、经济、社会活动的基层行政管理体制。有研究者指出，它体现了“国家权力全面介入农村，统摄基层”，在运作上表现为“高效输出政策”与“对乡村社会的强力规范”。也有人指出，改革开放之前中共“政治上，实行高压政策；经济上，计划统治一切；思想文化和意识形态上，高度一元化，几乎陷入了万马齐喑的局面；社会也被一体化了，人们的活动空间几乎全部被挤占。一句话，社会的各个层面和各个领域都被政治化了。中国历史上历朝历代和各个时期，都没有像共产党这样成功地控制了社会的每一个阶层和每一个领域，几乎控制了中国的每一个角落，也几乎垄断了一切。政党是全能的，政府是全能的，什么都管，没有它们管不了的事，为社会和个人安排一切，抹煞了社会的自主性和人民群众的积极性和创造性，不重视人民群众的民主和自由的要求”。分析人民公社“1962年体制”的行政机构构成、行政人员设置及其运作方式，可以看出，中共是如何通过“人民公社”制度完善集权统治的。 

在“大跃进”进入高潮的1958年9月之前，全国的乡级政权称作“乡人民委员会”。9月之后，随着“公社化”浪潮的蔓延，全国各地陆续以原来的乡为单位建立了“人民公社”，其管理机构称作“公社管理委员会”，设公社正、副社长，文书、民政、财经、文教、生产、武装等助理员和公安特派员，此外还有妇联、共青团等“群众组织”。公社之下设生产大队，生产大队是以自然村落为基础建立的最基层的行政单位。从1962年起，生产大队不再是基层行政单位，在生产大队之下划分生产小队，一般被称为“生产队”。1962年以后，各生产大队除有党的支部书记、副书记负领导之责外，行政方面的负责人有大队长、副大队长、大队会计、大队保管员、大队治安保卫委员会主任及副业股长等，此外还有民兵营长（或连长）、团支部书记、贫下中农协会主任及妇女主任等。其中，民兵营（连）长成为专职起源于1958年“公社化”时期的“全民皆兵”政策，贫下中农协会主任（一般简称为贫协主任）这一专职的设置则始于1964年的“四清运动”。当时不少地方的生产大队还有一支全脱产的治安保卫员队伍，属大队治安保卫委员会主任管辖，由贫下中农出身的男性青壮年担任，其主要职责是对“阶级敌人”专政，在斗争“阶级敌人”时他们负责押送被斗争对象并维持会场秩序。当年我所在的生产大队的“保卫”队伍是8人，由每个生产队选出一名。这些人的饭食由大队免费供应。各生产小队的管理人员则有生产队长、副队长、会计、保管员、妇女队长、民兵排长与生产队贫协代表等，此外还有团小组长与记工员。记工员每天下午到不同的劳动地点清点人数，记录社员出工的工时。生产队长、会计与保管员都是肥缺。我家西邻当年是我们生产队的保管员，他家几乎天天炒肉，飘出油炸菜肴的香味；经常在他家喝酒的是生产队队长与会计，他们喝酒的理由很多，如招待大队或管理区来检查指导工作的干部以及外单位来学习或联系工作的人等等。我们生产队当时大约土地与副业总收入的四分之一多就这样被他们挥霍掉了，当时其他100多位社员的总消费量差不多也就是这么多。

在有些省份，由于公社的规模较大，还在生产大队上面增设了公社的派驻机关“管理区”，各管理区都有固定的办公地点，设在所辖区域中一个比较大的村庄里，派驻具正式国家干部身份的管理区主任、副主任及其他成员若干。比如，现在的山东省泰安市岱岳区与泰山区当时同属泰安县，1962年该县的18个人民公社下设109个管理区，这些管理区下辖836个生产大队。由于按自然村设置生产大队，有的生产大队人口与土地规模都很小，如笔者家乡邻近的泉里生产大队辖两个生产小队，仅200多人。 

公社、管理区、生产大队及生产小队四级基层管理者是当时乡村基层的“官员”与“准官员”。关于他们的总人数，凌志军有个估算，“每个公社有干部30人以上，生产大队大致为10人，生产队则为5人”，“占了农村全部人口的百分之七”。[这一估计是相当保守的。凌志军或者是不了解管理区一级的设置，或者是把管理区的干部归入公社一级了，这样就低估了公社及管理区两级的干部人数。例如，据笔者掌握的资料，原泰安县省庄公社1970年时有省庄、桑家疃、上高、苑庄、羊楼、岗上、刘家庄、黄山头、安家林等9个管理区。1982年时，原泰安县的17个人民公社中有9个仍然设有管理区，有的公社辖7个以上的管理区，其它公社最少也下辖5个，一般的都在6个以上。若按每个公社平均辖6个管理区、每个管理区有工作人员4人计算，则每个公社的干部远不止30人。凌志军对当时生产大队和生产小队干部人数的估计可能也比实际情况要低。据笔者观察，当时每个生产大队的干部与准干部的平均人数不少于18人；每个生产小队的干部与准干部的总数不少于10人。按照这一规模估计，至20世纪70年代末，全国各地人民公社的各级干部、准干部的总数接近7,000万，大约占当时农村总人口的百分之八以上。由此可见人民公社体制行政管理队伍的规模非常庞大，而广大社员的负担又是何等之重！这个日益膨胀的乡村干部队伍为了证明自身存在的必要性与正当性，不断开展各种形式主义的“活动”，如“检查评比”、“推广新生事物”等，这恰恰又符合了毛时代的政治需要。 

必须说明的是，在一些省份，县级政府又在人民公社之上设立了一级县政府的派出机构，即区政府，用来指挥管理辖区内的各人民公社。此外，一些地方还有常设的专职工作队，其队员大都常年驻在农村基层。每当政治运动到来，上级和外地派来的庞大的从事专项运动的工作团也会进驻农村。以泰安地区为例，1964年在泰安县徂徕等6个公社开展“社会主义教育运动”时，中共泰安地委曾抽调各级干部5,000余人组成工作团，中共中央组织部副部长陈野萍及北京来的其他干部也参与了泰安地委工作团的领导工作。

1967年春，随着全国各地省、地、县三级党政机关更名为“革命委员会”，人民公社管理机构也更名为“革命委员会”，其主要负责人称主任、副主任，下设办公室、政工组、生产组、民政组、教育组等办事机构。这一名称一直沿用到1980年底。1981年1月，各地按照上级指示又将人民公社管理机构的名称统一恢复为“公社管理委员会”。不过，公社、大队、生产队这几级行政管理体制在“文革”期间并无变化。

20世纪70年代末期，改革大潮终于埋葬了人民公社制度。1982年12月4日，五届人大五次会议通过了新宪法，其第30条规定，全国各县之下“分为乡、民族乡、镇”。中共中央、国务院于1983年10月12日联合发出了“关于实行政社分开建立乡政府的通知”。文件规定：乡的规模以原来公社之下管理区的区域为基础；若原来管理区的区域过大的也可以化小。自此，全国陆续开始撤社建乡，至1984年底，全国共恢复设立91,000余个乡、镇，各乡镇以人民公社时代的生产大队为基础设立了行政村，全国共有926,000余个行政村。以后，全国陆续推行并乡政策，于是乡的辖区规模有所扩大，乡级政府的数量相应减少。从1988年开始，不少地方开始改乡为镇。到1995年，全国乡级政府的数量减少为29,502个，建制镇17,532个。改革后的农村基层管理体制属于乡镇政府和行政村村委会的两级管理体制，生产队取消后当然不再有生产队一级的干部，但乡级政府的干部、准干部人数则比人民公社时代进一步大规模膨胀，有许多文献讨论过这一问题，笔者不再涉及。