在权力制衡下的美国总统战争权限
唐纳德.川普总统谋定而动，出手斩首伊朗习特勒，马到功成，将之搅割得只剩下一根指头。伊朗报复，向美军基地发射飞弹，尚无官方伤亡报告。因磨枪走火而引发战争随时发生。美国总统的战争权限又再度成为世人关心的焦点议题。笔者在多年来，写有多篇关于美国战争与总统战争权限的文章，摘要数段，与读者分享：
“从历史的演化来看，美国非但不惧怕战争，而且迷恋战争。美国自开国之前1774年的独立战争，至开国后至今的两百四十六年间，只有二十一年没有战争，其余的两百二十五年全处于战争状态中。美国历任的四十五位总统全是战时总统，没有一位是和平总统。
因而美国人常以总统候选人有否应付危机能力为主要的投票标准，所谓应付危机也者，就是应付各种战争的能力。
在美国历史上共有五次由国会宣战的纪录：
第一次是：1812年的对英国战争;
第二次是：1846年的对墨西哥战争;
第三次是：1898年的对西班牙战争;
第四次是：1917年的第一次世界大战;
第五次是：1941年的第二次世界大战。
国会没有宣战但批准的战争有十二次：
第一次是：1798年对法国的准战争;
第二次是：1802年对的黎波里第一次芭芭里战争(First Barbary War);
第三次是：1815年对阿尔及利亚的第二次芭芭里战争;
第四次是：1859年对巴拉圭的报复战争;
第五次是：1914年对墨西哥的占领维拉克鲁斯战争(Occupation of Veracruz War);
第六次是：1918年对俄罗斯的战争;
第七次是：1958年对黎巴嫩的危机战争;
第八次是：1964年对越南的战争;
第九次是：1983年的多国出兵黎巴嫩战争;
第十次是：1991年对伊拉克的沙漠风暴战争;
第十一次是：2001年对阿富汗的持久自由行动战争(Operation Enduring Freedom);
第十二次是：2003年对伊拉克的新黎明行动(Operation New Dawn)等军事战争。
由联合国通过制裁或战争议案而由美国国会掏腰包埋单的有七次：
第一次是：1950年的韩战；
第二次是：1978年的黎巴嫩战争；
第三次是：1990年的海湾战争；
第四次是：1993年的波斯尼亚战争；
第五次是：2003年的第二次黎巴嫩战争；
第六次是：2004年的海地政变战争；
第七次是：2011年对利比亚的奥德赛黎明行动战争(Operation Odyssey Dawn)。
美国政府对于打仗是驾轻就熟，是毫不犹豫的。自开国以来，不宣而战的军事冲突共有一百二十五次之多，包括最著名的五次是：
第一次是：1799年的美法战争；
第二次是：1898年的美菲战争；
第三次是：1927年的尼加拉瓜战争；
第四次是：1950年的韩战；
第五次是：1999年的南斯拉夫战争。
美国政府对外打仗强硬，对内战争也不手软。开国以来，在国内对美国自己人的战争不下百次，其中为了争夺土地而对美洲土著印第安人的屠杀和战争，从开国之前的殖民地时代至目前为止，特大规模战争有二十八次，有案可稽的内战案例有六十五次。
目前美国在全球三十八个国家建立了大约有一千一百八十个军事基地。而这些海外的军事基地，唯一目的就是在准备战争，执行战争，用武力维持和平。
在人类历史上，从来没有一个国家拥有如此强大的军事力量。美国为随时发生的战争而准备的策略，是周全而惊人的。美国的军事费用，占全球总军事费用的38%，比中国的10%还要超出28% 。
请看看美国国徽的设计，就知道美国对军事和武力的立场：两只锋利的白头鹰爪子，一只抓着利箭，一只握着橄榄枝，利箭代表着武力，橄榄枝象征着和平。其哲学意义非常清楚：和平需要武力来执行，没有武力的和平是伪和平，是一种不会长久的假和平。
纵观世界各国的历史，没有任何国家有着像美国一样丰富的战争经验。美国在战争中成长，在战争中生存，在战争中壮大，在战争中称霸，也在战争中傲视天下，当年如是，如今依然，一部美国建国史就是一部扩张领土版图战争史。”
仅从名称上就可看出美国人对战争是认真而重视的。建国前并没有国防部，称之为战争办公室(War Office)或战争部(War Department)，建国后而称之为美国战争部(United States Department of War)，主要的业务是管理陆军，其最高领导隶属美国总统四大内阁之一。
1798年，美国国会授权成立海军部，归编为美国战争部的附属部门之一。1947年成立美国空军部亦归美国战争部领导。
1947年9月18日在《国家军事机构法案(National Military Establishment Act)》授权下，易名为国防部(United States Department of Defense)，一直沿用至今。
美国总统握着的战争权力是灵活而庞大的。在过去因为扩军依法需要美国国会的同意，因而美国总统需要美国国会的合作，美国国会也以之为牵制美国总统战争权力的筹码。现实的发展使这种情况不再存在，目前美国的军力，已经足可应付同时发生的两场全球性战争，因而美国总统更无顾忌地运作战争权力。
2013年9月4日，美国参议院外国关系委员会以10票同意7票反对，允许巴拉克.欧巴马总统在本议案通过后的三十天并于九十天之内，在不得地面进军的情况下可以轰炸叙利亚六十至九十天。即使美国国会通过了此类限制总统战争权力的议案，但并不见得有用。
1999年，威廉.克林顿总统在轰炸南斯拉夫科索沃时，六十天时限过后照样继续轰炸两星期，而美国国会毫无作为，也毫无良策。
美国参议院通过了轰炸叙利亚议案，但是同一议案，在美国众议院里并不被看好。美国政治殖民地的英国国会已经拒绝了首相大卫.卡梅伦(David Cameron)轰炸叙利亚的要求，法国正在观风察色举棋不定，美国民间舆论则是一片夹杂着谩骂的嘘声，但是这些客观环境，无法阻止美国总统下令轰炸叙利亚。
基于权力平衡和互相节制的政治伦理原则，《美国宪法》第1款第8章授权美国国会是唯一拥有宣战权的机构，第2款第2章授权美国总统为陆海军统帅。这条两百多年前制定的古老宪法，鲜有被现代美国总统尊重和执行的案例。在白宫和美国国会的权力较劲史上，美国国会也没有占过上风的记录。
自从哈里.杜鲁门总统立下不通知国会就下令介入韩战的先例以来，没有一位美国总统再把这条古老的宪法放在眼里。
1983年10月12日，加勒比海东南面小岛国格拉纳达(Granada)发生军事政变，哈德逊.奥斯汀(Hudson Austin)暴力攻打总统府，于1983年10月19日大开杀戒，包括总理莫里斯.彼索普(Maurice Bishop)及其三位总统内阁部长全数遇害。这种暴行受到全世界的谴责，东加勒比海联盟(Organization of Eastern Caribbean States)全票通过使用武力干预的议案。
1983年10月25日，罗纳德.里根总统在没有通知国会的情况下，以保护一千名美国医学院学生与绝不容忍苏联和古巴殖民地的暴行为理由，下令七千六百名海军陆战队队进军格林纳达，直接用武力推翻由苏俄与古巴背后操控、采用军事暴力政变上台的伪军事政府，是为美国历史上著名的紧急愤怒行动(Operation Urgent Fury)。
美国媒体讽刺美国国会的软弱和被动说 : 美国国会议员老爷们是从CNN电视上知道美国已经袭击格林纳达的。这个突如其来的军事行动，激怒了英国和加拿大也激怒了联合国大会。联合国大会以108票赞成９票反对27票弃权，通过了严重谴责(deeply deploring)美国，明目张胆地践踏国际法律议案，但是到了安理会，却被拥有否决权的美国否决了。
911恐怖袭击后，乔治.小布什总统发表著名的先发制人主义(The Preemption Doctrine)新美国国策：为了自卫，美国将在敌人成型前施予致命式的袭击和摧毁。
先发制人主义不是乔治.小布什总统发明的。1837年，英国在美国领海内因船载提供加拿大叛军武器已经危害到英国利益为理由，用先发制人主义的手段，击沉美国战舰卡罗琳号(USS Caroline)。丹尼尔.韦伯斯特美国国务卿(Daniel Webster)心领神会，触类旁通，自此跟着招办不误，视之为合乎国家利益的国策之一。
巴拉克.欧巴马是见风使舵的政客，而不是择善固执的政治家。2007年他在竞选美国总统时，对于乔治.小布什总统统的出兵阿富汗与伊拉克的政策厌恶到了极点。巴拉克.欧巴马到处以法学家的身份抨击说 ：
“在美国宪法的约束之下，除了在阻止对国家临近的威胁外，美国总统没有单方面发动袭击别国的权力。历史三番五次地证明，无论如何那些成功的军事行动，无一不是被美国国会授权和支持的，最好是在军事行动前知会并取得美国国会的同意。”
在赢得了掌声后，巴拉克.欧巴马看准了美国人民厌战的微妙心态，于是他搭上了反战号快车，和靠着“如果我上台就立即结束阿富汗战争”的口号，顺利地成为白宫的新主人。
可是巴拉克.欧巴马坐在椭圆形办公室后一切都变了。两年前他下令轰炸利比亚卡扎菲政权前，并没有在事前得到美国国会的同意。当美国参众两院的国会议员们齐齐起哄后，巴拉克.欧巴马根本不加理睬，还理直气壮地告诉他们说:“我是在执行美国宪法授予我三军统帅和美国总统处理对外关系的权力。”
第一次世界大战是从1914年7月28日至1918年11月11日为止，在不到四年的战争期间，死亡的参战军人超过九百万名，使美国国会深感美国迫切地需要加强和整顿军力。美国国会在1918年5月20日通过了北卡罗莱纳州美国联邦参议员李.奥弗曼(Lee Slater Overman)，扩展美国总统战争权力的《部门重整法案(Department Reorganization Act)》，授权美国总统在危机时能够更灵活地使用武装力量。
按照美国国会新议案采用提案议员名字来命名的惯例，因而此法亦称《奥弗曼法案(Overman Act)》。托马斯.威尔逊总统根据《部门重整法案》增加了战争工业局(War Industries Board)、战争劳力局(National War Labor Board)和公共讯息委员会(Committee on Public information)三大部门，自此美国全面动员开始制定全球战略性备战军事国策。
1941年12月7日，日本军国主义偷袭美国夏威夷珍珠港，举国震怒，同仇敌忾。美国国会除了宣布向日本宣战外，还立即通过美国历史上第一部的《战争权力法案(War Powers Act》。1941年12月18日，富兰克林.罗斯福总统将之签署成法律，斯时，距离偷袭珍珠港仅十一天而已。
第二部《战争权力法案》在三个月后亦成为法律。这两部《战争权力法案》延续并加强了《部门重整法案》的精神，赋予美国总统庞大的战争权力：
有权检查公民与外国的信件与通讯、征收用作军事用途的私人土地、建设公私合营国防工业、加速精密武器产量、增加政府部门、充公被判有罪者的财产、大量增加三军武装力量、允许美国联邦调查局建立个人秘密档案、拘押任何对美国造成危害的公民。
这种扼杀民权的战争特权，一直维持到战争结束后六个月才失效。从来对民权运动没有兴趣、满脑袋种族偏见的富兰克林.罗斯福，根据这条法律，下达了遗臭万年的《9066号总统行政命令》，把十一万在美日裔美国人全部关进了集中营。
公元20世纪50年代，红色共产主义的狂飙祸害欧亚，美国为了堵截共产主义而相继陷进韩战和越战的泥泞。林登.约翰逊总统的错误越南战争策略，造成了美国政府内部与民间舆论的严重分裂。
美国国会鉴于越战的惨痛经验，以及因美国总统战争权力过于庞大而误国的先例，决定修改《战争权力法案》企图限制美国总统的战争权力。
1973年5月3日，威斯康辛州美国联邦众议员特克莱门特.萨布洛奇(Clement Zablocki)正式提出修改《战争权力法案》议案，得到美国众议院外事委员会热烈的反响和支持。
美国众议院于1973年7月10日以244票同意170票反对通过；1973年7月20日，美国参议院以75票同意20票反对通过；1973年10月4日《战争权力法案》议案修改成功。《战争权力法案》议案成功并不能生效，因为送到白宫时被理查德.尼克松总统在1973年10月24日，以明显地违反了《美国宪法》精神为法理加以否决。
事情并没有就此结束。由于《战争权力法案》是一个以压倒性票数通过的议案，美国国会决定采取反制功能：1973年11月7日美国众议院以284票同意135票反对，成功地推翻理查德.尼克松总统的否决令；同一天，美国参议院以75票同意18票反对的票数亦反否决成功。依照美国法律不再需要美国总统签字立即自动生效，是为《1973年战争权力法案》。
《1973年战争权力法案》规定：在国会授权或宣战之前，美国总统不得派遣武装力量进入国外战场；如果美国国会没有授权或宣战而美国总统对外动用武装力量的话，美国总统必须在动武后四十八小时之内知会美国国会，美国武装力量不得驻外超过六十天另加三十天的撤兵时限。
法律归法律，政治归政治。1993年11月9日，美国国会决议美国武装力量必须要在1994年3月31日前撤出索马里。威廉.克林顿总统则视而不见听而不闻，根本不屑以理睬。1999年，威廉.克林顿总统下令轰炸科索沃，不但超过了六十天的总统战争权限，而且持续轰炸军事行动长达两个星期。
这个明显违法且藐视美国国会的行动，激怒了加利福尼亚州美国联邦众议员托马斯.坎贝尔(Thomas Campbell)，他连同了三十一位反对轰炸科索沃的美国联邦众议员，入禀美国联邦法院，控告威廉.克林顿总统违宪。是为著名的《坎贝尔 诉 克林顿案(Campbell v. Clinton)》案例。
然而《坎贝尔 诉 克林顿案》的裁决，并不是美国国会议员们想要的结果。基于美国各层美国联邦法院不受理政治、宗教和罗曼蒂克三种类型案件的司法传统惯例，美国联邦法院以“非可由美国联邦法院审理的政治问题”的法理驳回，拒绝受理。
有一半的美国国会议员老爷们是出身律师，人人都清楚地知道，在美国联邦法院提起上诉，除了保证金外，只有3%的胜诉或然率，而将这种政治案子挤进美国最高法院的可能性几乎是零。
案子摆摆姿态，也就不了了之，自此以后，再也没有美国国会议员为了政治议题到美国联邦法院去自讨没趣的案例。
在《坎贝尔 诉 克林顿案》后，美国总统战争权限越发凌厉莫与能挡，在事实上，美国也没有可以阻拦美国总统发动战争的制衡力量。这就是为什么巴拉克.欧巴马总统面对着美国众议院两百余张反对票，依然声称他并不需要美国国会同意就可下令轰炸叙利亚的法理根据。
美国总统采取军事行动是一种美国总统特权，不需要预先知会包括美国国会在内的任何人。1993年6月25日，威廉.克林顿总统命令美军战舰，朝着伊拉克情报局总部所在地，发射了二十二枚---每枚价值超过一百万美元---战斧巡航导弹(Tomahawk cruise missiles)，作为警告和报复萨达姆.侯赛因与伊拉克情报局，意图刺杀前美国总统乔治.老布什的恐怖行为，其中有一枚战斧巡航导弹，准确地落在萨达姆.侯赛因的早餐桌上，导致包括萨达姆.侯赛因女儿在内的几位家人死亡。
美国NBC电视记者凯文.蒂布尔斯(Kevin Tibbles)在次日的广播中说:“战斧巡航导弹可以从地中海西面朝着叙利亚发射，精确的程度，不只是击中目标大楼，而是目标大楼的某一扇窗户。”
高胜寒 2020年1月8日