国防部长皮特·赫格塞斯的国防采购改革

昨天(2025年11月10日)，外交关系委员会斯坦顿核安全高级研究员艾琳·D·邓巴赫(Erin D. Dunbach)和技术与创新高级研究员迈克尔·C·霍洛维茨(Michael C. Horowitz)及乔治城大学安全与新兴技术中心高级研究分析师劳伦·卡恩(Lauren Kahn)在《外交关系委员会》杂志发文，介绍了美国国防部长皮特·赫格塞斯正在进行的国防采购改革：

美国国防部长皮特·赫格塞斯在周五下午的演讲中宣布发起一场“官僚主义消耗战”。他演讲的目标是五角大楼长期以来备受诟病的军事能力采购和部署流程。这场官僚主义战争的第一件武器是一份据称题为“改革作战采购系统以加速能力部署”的备忘录。该备忘录基于媒体上周获得的一份早期草案，旨在对五角大楼的整个采购系统进行一系列全面改革，例如新军事能力的需求以及如何签订合同、测试和部署这些能力。

目标是加快美国军方新能力的获取，并促进更具竞争力的国防市场发展，使安杜里尔（Anduril）和帕兰提尔（Palantir）等新兴国防公司以及初创企业能够与洛克希德·马丁和波音等传统国防巨头并驾齐驱。这些改革方案早已势在必行，总体而言，反映了两党共识，即五角大楼繁琐陈旧的军事技术采购方式亟需改革。

关键问题在于，这些改革能否真正改变五角大楼采购陆、空、海、太空能力的方式。各军种和国防部长办公室的专业人员必须引领改革，同时遵守国会对国防采购施加的严格限制。改革需要克服数十年的惯性和繁文缛节。只有推动创新，改革才能成功；如果改革在新国防工业供应商中重蹈覆辙，或削弱对新能力有效性的测试，则注定失败。

为另一个时代而建

当美国拥有无可争议的技术优势时，采购的最大风险在于过度支出或采购速度超过军队的消化能力。如今，这些风险已被一个更大的风险所掩盖：落后。“我们增加采购风险是为了降低作战风险，”赫格塞斯说道。

五角大楼的采购系统并非为应对人工智能等领域快速技术变革而构建，这些变革正在改变美国应采购的能力。美国也日益面临来自中国的挑战，中国正在迅速生产导弹、战斗机、舰艇、无人机和其他军事能力，在某些情况下，这些能力似乎与美国不相上下，甚至更胜一筹。

冷战结束后，国会的听证会和调查、预算自动削减带来的成本限制，以及在打击全球恐怖主义的同时维护大型平台的需求，共同造就了一个能够有效限制欺诈的体系；但作为交换，该体系也导致了成本增加和交付速度放缓，从而可能削弱作战效能。不幸的是，正如赫格塞斯所指出的，五角大楼的采购程序已经变成了“服务于流程本身而非作战人员的流程”。

一系列委员会和报告批评了当前的做法，认为其过于缓慢且官僚主义。它关注的是次要需求而非重要能力，强调降低成本却未能实现，同时也没有追究公司绩效不佳的责任。该体系还允许（在某些情况下甚至要求）各军种继续为操作人员和军事规划人员不再需要或想要的系统提供资金。

正如赫格塞斯在演讲中强调的那样，国防部必须重新考虑其风险管理方式——具体而言，就是通过承担更多采购风险来降低作战风险。他认为，“如今我们武装部队手中的85%的解决方案远胜于无法实现的100%的解决方案。”五角大楼过分追求完美，却又无法实现，这无意中增加了作战和战略风险。以F-35战斗机为例，它就体现了这类生产和软件问题。

究竟有哪些变化？

现行体系在采购大型精密平台（例如航空母舰和战斗机）时，重视程序严谨性和防范欺诈。然而，这几乎是以牺牲所有其他优先事项为代价的：成本控制、快速且可扩展地向作战人员交付能力，以及新兴技术的快速应用。中国构成了代际军事挑战，五角大楼再也无法承受这种权衡取舍。

在此背景下，改革旨在从以合规为导向的采购模式转向更加灵活、更具竞争性、以及时交付成果为中心的模式。改革鼓励供应商之间展开合同竞争，利用现有的简便方法，并明确项目组合而非单个项目的执行管理职责。

寻找多种系统构建和规模化生产的来源将成为重点，尤其要确保关键项目拥有多种采购途径。对于新型或低成本系统而言，这自然比现有的航空母舰或战斗机更容易实现，而且对于精密批量生产系统和其他设计用于大规模生产的低成本能力来说，尤其有效，因为这些系统的更新换代速度将比高价产品更快。改革还将要求五角大楼各部门寻求其他交易授权等合同许可，这些许可能够比联邦采购条例更快地让公司签订合同并开展项目。

该备忘录还强制要求设立项目组合采购主管，他们将同时监督多个军事项目，允许他们根据需要重新分配项目资金，并优先考虑运行良好的系统，从而赋予他们更大的自主权。旨在缩短合同授予和产品交付时间的评分卡旨在建立问责制和激励机制。备忘录还指示进行其他几项改革，其中包括改变确定采购哪些新系统的流程——这是一项重要的、不为人知的举措。

改革为何可能失败

改革五角大楼的采购流程面临着诸多障碍，这些障碍可能会阻碍改革的成功。

决策制定：合同官员和项目办公室仍需决定资助哪些项目以及将合同授予哪些公司。此前在加快技术交付方面所做的努力均以失败告终。员工队伍的萎缩（目前部分员工处于无薪或休假状态），加上人工智能等新技术在简化文书工作方面的实施延误，可能会造成阻碍。

权衡取舍：通过确保至少有两家供应商提供新功能，并摒弃固定价格合同，五角大楼可以更快地获得所需能力，但这可能会增加成本。

矫枉过正的风险：强调速度将导致测试和评估流程的简化，旨在确保行业不仅按时交付，而且保证质量。然而，测试也可能耗资巨大且耗时。正如赫格塞斯所言，“无休止地进行测试或等待进一步技术开发的努力对身处险境的部队毫无用处。”现行体系下部署的系统确实常常容易出错或需要供应商后续跟进，这证明了尝试其他方案的必要性。然而，这些改革存在矫枉过正的风险。如果工业界能够快速交付能力，但这些能力对作战人员却无用武之地，那么最终谁也得不到好处。

重蹈覆辙：如果当今工业基础的弊端在不同的公司和新的能力领域重演，改革必将失败。五角大楼似乎急于将部分资金从洛克希德·马丁和雷神等传统国防工业“主承包商”转移到SpaceX和Anduril等新兴企业。随着规模更小、更灵活的公司积极布局，这种转变可能已经开始，它们正努力提供创新解决方案。这些改革可能会加速代际更替，尤其是在传统公司未能证明自身能够兼顾灵活性和成本效益的情况下。五角大楼需要确保那些如今已经削弱国防工业基础的激励机制不会在新兴公司中重现。

忽略了细节：这些改革巧妙地平衡了各方利益，它基于需要解决的实际操作问题，而非僵化的、微观的系统细节，来制定行业需求。最佳需求应明确预期结果，并为设计人员和工程师提供衡量标准，以便他们在项目和技术方面权衡取舍。清晰但不够精确的需求会让承包商感到困惑和沮丧，他们虽然力求做好工作，但却需要政府客户明确其希望获得的产品的关键特性。

国会支持：五角大楼将设立联合加速储备金，“一个预留的资金池，用于将有前景的解决方案直接投入战斗”。这与前几届政府的尝试类似，但国会一直对这类资金持怀疑态度，目前尚不清楚政府将如何获得拨款委员会的支持。

不仅仅是一句空话？

赫格塞斯强调，他希望五角大楼以及国防制造商继续致力于这些改革。“这不是一篇演讲稿，”他说。 “这并非一劳永逸。这只是我们开展业务方式和改变官僚机构应对方式的持续攻势的开端。”

无论是由新入局者还是主要承包商建造，如果诸如低成本巡航导弹或精确制导无人机等新技术能够更快地规模化并交付给作战人员，那么这些改革就成功了。如果重大国防采购项目的成本超支率下降，这些改革就物有所值。五角大楼应该遵循“快速失败，频繁失败”的技术准则，避免追求完美。如果国防部能够更快地取消表现不佳的项目，或者在供应商未能交付时更换承包商，那么纳税人和军人就更有可能获得他们付费并依赖的能力。

川普政府值得称赞，因为它推动了五角大楼内部可能出现的重大变革。如果这些变革成功，将使其采购军事能力的方式更符合21世纪的挑战。但历史表明，意愿并不能保证真正的改变。要将这些改革从口号转化为现实，需要国会、五角大楼和业界等各级领导的持续关注和监督。