本文为清华大学经济管理学院副院长白重恩教授在中国财政学会2017年年会上的演讲，白重恩在现场受启发临时改的演讲主题。
我们为什么会有现在的财政政策？它的起点到底是什么？这样的财政政策带来的问题是什么？
我想给大家引进一个我自己杜撰的概念，叫新二元陷阱。这个新二元陷阱是什么？事件甲会导致事件乙，事件乙会导致事件丙，丙再到丁，丁又导致甲，甲乙丙丁形成这样一个循环。我下面给大家介绍一下我认为的甲乙丙丁这四个事到底是什么？为什么它们会有一个互相增强的逻辑关系？为什么它们可能形成一个陷阱？其中财政在起什么样的作用。
中国经济面临经济下行的压力，尤其是2008年底国际金融危机对我们造成了很大的冲击。面临经济下行压力，首先一个很自然的反应就是做财政刺激。而做财政刺激最得心应手的手段就是做财政主导的投资，就是政府驱动的投资。甲是受到了经济下行的压力，乙是做财政刺激性的投资。
这样的投资产生什么样的后果？如果说经济中有大量的失业，刺激投资可产生非常正面的效果。投资要使用资源，比如投资用来去修桥、修路、修港口和建机场，这些除了要用资本以外，还要用劳动力，所以这些投资会创造大量的就业，来帮助解决失业问题。2009年4万亿开始的时候，中国基本上是充分就业。失业率很低，现在的调查失业率是4%多，基本上没有结构性的失业。在这种情况下，刺激投资产生的效果就是使得要素价格变得很高。除了资金成本比较高以外，还有一个很重要的后果就是劳动力的成本增长得很快。
有人说劳动力成本增长得快不是由于投资造成的，是由于劳动供给减少造成的，因为中国适龄劳动人口确实每年以300万到500万的速度在下降。劳动力供给增加的速度确实在减慢，这确实会导致劳动成本的上升。
但我们做了一些研究发现，劳动力成本上升这么快是和刺激性投资有关的。首先，劳动力成本上升是不是过快有一个衡量方法。看每单元的GDP所要花的劳动成本。把中国和美国的单位GDP的劳动成本做一个对比，看过去几年是怎么变的。2008年到现在这个比值在持续上升。也就是说，中国每生产一单位产出所用的劳动成本相对于美国生产一个单位产出所用的劳动成本在不断的增加。在国际竞争中，中国的竞争优势至少是劳动力成本上的竞争优势在不断丧失。有人说这是自然的，但是其实不是自然的，劳动力成本肯定会增加，问题是增加的速度有多快。如果劳动力成本增加的速度远远快于劳动生产力增长的速度，那么就会带来问题。
是否是由于投资造成的呢？看看投资创造了什么样的就业。中国政府引导的投资主要是投在基础设施建设上。基础设施建设主要创造的就业是低端劳动力的就业。这些年不同教育水平劳动力的工资增长的速度，在2008年之前，教育水平越高的人工资增长速度越快，2008年之后完全调过来了，从2009年开始，教育程度越低的人，工资增长的速度越快。这是我们根据城镇居民的调查数据得出来的结果。我们还做了很多其他的分析，总的结论就是，中国劳动力成本增加得快，不仅仅是由于劳动力供给减少造成的，主要是由于政府的刺激性投资造成的。
当要素成本上升的时候，市场中没有政府背景的企业的运营就很困难。所以经常听到企业抱怨成本增加得快，成本过高。所以现在供给侧改革的五项任务之一就是降成本。这个降成本的背景就是成本增加。成本增加的原因是什么？刚才我给出了一个解释。
当企业面临成本增加得很快的时候，企业投资的盈利周期就有了负面影响，所以企业投资的积极性就减弱了。尤其是2016年和今年，我们发现民间投资增长的速度远远落后于总投资的平均增长速度，而总投资的平均增长速度又远远落后于基础设施投资的增长速度。2017年前两个月投资增速平均大概是10%左右，但是基建的投资增长速度跟去年相比是27%，民间投资增长的速度大概是5%多。去年基础设施投资增长的速度是18%左右，总投资的增长速度是9%左右。总的来说，政府主导的投资占的比重是越来越大，民间投资占的比重越来越小。其中一个原因，我认为就是因为政府引导的投资增加了要素的成本，使得民间投资的空间压缩了。在经济学中这叫挤出效应。
挤出效应除了在资本渠道的挤出效应，在劳动力渠道也有挤出效应。造成的后果是什么？那就要看民间的投资效率和政府驱动投资的效率的比较是什么样的。很难得到特别好的数据来证明政府投资的效率低，但是我简单的做了一个研究。我们到万得数据库中把所有发债的企业都找出来，把其中政府融资平台再挑出来，我们可以大致判断一个企业是不是融资平台。我们把发债券的融资平台都找出来，因为这些发债券的企业必须要公布它的资产负债表，所以就有了这些企业的资产负债表，算一下政府融资平台的企业的投资回报率大概是多少，大家猜猜看，2016年平均的资本回报率是1.5%。这是一个非常低的资本回报率，它们要在银行借钱，最优惠的利率远远高于1.5%。所以这些融资平台的投资效率，至少从资本回报的角度来说是非常低的。
再看其他指标，我们看各省全要素生产率的增长跟什么因素有关。我们又发现，全要素生产率的增长和投资增长的速度是负相关的。本来投入越快效率改善的速度越快，所以有大量投资的效率是低于市场驱动投资的效率的。财政刺激使得政府驱动的投资占的比重越来越大，挤出了民营的投资，导致了效率降低。如果效率降低了，又进一步形成经济下行的压力。
所以从经济下行的压力，到政府驱动的投资，到挤出投资，到效率下降，到进一步的经济增长下行压力，形成这样一个循环。这是我担心中国经济要落入的一个陷阱。
这里面财政起到的作用，就是政府驱动的投资占的比重越来越大，可能不一定在预算中显示出来，可能在再融资平台的债务中显示出来。但是不管怎么样，跟政府的刺激是有关的。
怎么走出这个陷阱？
大家都提出了很多好的方案，能不能减少一些财政刺激性的投资，用腾出来的资源来帮企业减轻负担，这我完全同意。当然怎么减，可以有很多具体的方案，但是这是一个大的方向。财政政策仍然是积极的财政政策，但是积极的财政政策不是体现于政府过多的投资，而是政府用资源来降低企业的负担。政府的很多投资也就是融资平台，通过借债的方式来做。如果对它不控制，即使在预算内控制了，它的投资仍然会膨胀，所以对融资平台的债务进行控制是非常重要的一件事。
还有人说，如果政府不去修公路、港口了这些投资了，能不能转向投别的，比如说加强产业政策，加强对企业的扶持。产业政策面临什么样的问题？产业政策的效果众说纷纭，重要的是用数据说话。在这里我想给大家介绍两个成功的要素，一个哈佛大学教授和几个学者一起用中国工业企业的数据来分析产业政策对于企业效率产生的影响。因为他们受到数据的限制，只看四个方面的产业政策（税收优惠、政府直接补贴、政府补贴投资和关税保护）对企业的效率产生什么样的影响。他们发现，只有当产业政策是促进竞争的时候才对企业的效率有正面的作用。
怎么衡量产业政策是不是促进竞争？看产业政策（如上面的四个优惠）是不是普惠于行业中所有的企业。如果普惠的程度越高就是促进竞争的。他们发现这种普惠的行业政策是对效率有正面的作用。到底有多少是普惠的呢？我们做了进一步的研究，仍然是几个方面，税收优惠、政府补贴，会倾斜到特定的情况。我们发现他们做的东西，只有产业政策是普惠的才能促进效率的改善。而我们的研究发现，产业政策又不是普惠的。到底中国产业政策的总体效果怎样呢？进一步分析政府在产业政策上花这么多钱去减税和补贴，产生了什么效果呢？至少工业企业的数据告诉我们，对效率没有产生正面的影响。这些钱花到这些特惠的产业政策，不如用来减轻企业普遍的负担。
给定刚才可能出现的恶性循环，要好好想一想采取什么样的财政政策。用刺激性投资拉动需求的政策会带来越来越多的问题。我们需要给企业减负，需要重新思考产业政策来怎么设计，需要重新思考政府的各项支出怎么能够更好的来帮助企业具有更强的竞争力。