日本军工产业体系的困境

作为日本安全政策的最高指导文件，日本最新版《国家安全战略》（简称“安全战略”）声称，国际社会发生划时代的变化，伴随权力格局的历史性改变和地缘政治竞争的激化，自由、开放、稳定的国际秩序遭遇重大挑战；环顾周边局势，日本面临战后最为复杂严峻的安全环境；为此，在这世界历史转换期，日本要拥有自我防卫的军事力量。军工产业就成了日本应对国际变局、强化军事力量不可或缺的组成部分。事实上，日本政府认为军工体系是一个国家构建强大军事能力的重要组成部分，用以保护自身免于内外部安全威胁，特别是在交战时期支撑国家的持久作战能力。战后的日本政府努力建设和发展能够满足于本国防卫力量的军工科技研发体制，基本上能够做到主要军事技术和装备实现本国的自主开发；同时保持强大的研发与军工装备的生产潜力，在无法大量开发和生产现实装备的情况下，日本防卫装备厅尽量通过向各大军工企业均衡订货，保持他们研发和生产力量的延续。在核技术及材料的研发、制造和储存方面，也致力于保持强大的生产潜力。不过，尽管日本的科技人员数量和密度在世界上名列前茅，政府也尽力对军工研发和生产进行政策方面的各种支持，但这种优势在日本军工体系的转型发展中并没有很好地体现出来。事实上，近年来日本军工体系的发展日益陷入困境，甚至有观点认为，军工产业成为了日本经济、产业生态系统中的薄弱部分，至于背后的原因则是相当复杂的。

从日本军工体系的特点说起

第二次世界大战结束以后，日本作为战败国受到了严厉的惩处，军工企业基本被瓦解。但随着朝鲜战争的爆发，日本的军工企业迅速复活，通过接受美军方的订单，为参加朝鲜战争的美军提供了大量军火，这使得日本军工企业得到保留和发展，并在这一过程中形成了自身独有的一些特点。比如，由于《和平宪法》与非军事化改造等因素，日本军工产业发展形成了一种特定的发展模式，即将军工生产嵌入民用企业集团，以维持其有效的军事装备本土生产能力，保障其国防发展需要。

所以一些日本著名的大企业，如三菱重工、川崎重工、IHI等，不仅有强大的民用技术产品开发力量，也有强大的军事产品与技术的研发和制造能力。日本研发军工产品和技术的大公司，大多数都属于全能型企业。这些公司既能够生产陆海空各领域的军用产品与技术，也能够生产广泛领域的民用产品。三菱重工等日本大型军工企业，尽管各自的侧重点有所不同，它们的军事产品与技术几乎囊括了陆海空三大领域的全部，一般来说，这是由于军工产品在技术品质方面具有高度领先的特性所决定的。这些生产军工产品的大公司，如果将它们的军工技术用于民用产品开发，可以轻而易举地在民用产品技术领域占有优势，并开发出受市场欢迎的民用产品。

再比如，二战以后日本和美国结成政治和军事同盟，长期坚定地站在美国的国际政策一面，强力保持融入以美国为首的国际体系，坚决支持美国的国际政策和国际战略，在大方向上和美国保持一致的立场与姿态，这种状态使日本赢得了所有发达国家的信任。同时，日本也积极同英国、法国、加拿大、澳大利亚等发达国家进行越来越密切的军工研发合作。这些国家在和日本的沟通与合作当中，没有政治和军事上的大障碍与隔阂，一般都愿意拿出一定水平的军工产品与技术，与日本进行相关的研发合作，有的甚至批准日本利用本国的技术进行军工产品的生产。强大的盟友关系给日本的技术引进带来了莫大的好处，美国F-35战机就由日本组装生产，“爱国者”2、3型导弹也授权日本生产，这是出于对日本政治和安全方面的信任，有助于日本在第5代战机研发、空空导弹研制方面水平的长足进步。另外，日本汲取未能参与F-35隐身战机深度研发的教训，为缩短尖端武器系统的研发时间，降低相应的研发成本和风险，在维持本国军工产业基础的同时，重视同美国之外的国家开展研发合作。例如，日本同英国、意大利达成联合开发第六代战斗机的协议，未来可以向海外出口战斗机。简言之，日本同发达国家的这些高层次军事合作，使日本可以持续不断获得新的军工技术和军工产品，有利于日本军工产品与技术的不断进步与可持续发展。

日本军工体系的转型发展及其困境

进入21世纪，为适应所谓外部安全环境重大变化和国家安全需求，日本政府开始推动军工产业发展模式向“市场竞争型”转变。之前，由于日本国产武器只有自卫队一家客户订购，导致日本的军工产业需求严重不足，武器研发陷入“高投入、高价格、低收入”的恶性循环。因此日本政府一直在盘算，如果能顺利拓展全球军工市场，斩获更多海外订单，则可以显著降低生产成本，研发更多先进武器装备，以此振兴国防产业并提升军事硬实力。同时，还能打入国际军售市场，借武器装备出口获取经济利益，为整体经济注入活力，形成新的经济增长点。为此，先是日本政府在2014年4月通过了“防卫装备转移三原则”（以下简称“三原则”），以取代20世纪70年代制定的“武器出口三原则”，大幅放宽军事装备和技术的出口限制。然后防卫省在2014年6月公布了《防卫生产与技术基础战略》，明确强化日本军工产业技术基础与军事战略的优先方向；日本防卫装备厅（ATLA）在2016年8月发布了《防卫技术战略》，拟定日本未来20年军工技术能力的战略目标以及为达成目标所需要采取的措施。另外，防卫省还在2015年10月将“技术研究本部”和“装备设施本部”合并，成立新的防卫装备厅，专职负责并统一管理装备的开发、采购、淘汰及出口等工作。

然而理想很丰满，现实很骨感，日本的防卫产业转型并没有日本人所想象的那么成功，这首先表现为日本军工企业缺乏国际竞争优势。自2014年以来，日本把大幅放宽军备出口限制作为加强对外军事合作及强化本国军工产业基础的外交工具。其通过出售、捐赠和国际合作等方式出口军事装备与技术，提升他国军事装备性能，加强双边军事合作关系，以扩大对他国的外交与政治影响力。同时，日本政府鼓励本国军工企业通过军售充实国库和填补研发费用缺口，提振本国军工产业发展水平，增强日本军事装备的国际竞争力。然而，从2017~2022年国际武器出口市场份额来看，在前15名出口国家中没有日本。目前，日本政府已同美国、澳大利亚等十多个国家签订了《防卫装备与技术转移协定》，但在成品出口方面鲜有成效。例如，日本欲向英国销售P-1海上巡逻机，最终却是美国拿下该订单；参与澳大利亚潜艇建造项目的竞争，在输给法国造船公司之后，美、英、澳三国共同开展核潜艇合作；日、印围绕出口US-2水上飞机谈判多年未果。日本迄今出口成功的成品只有2020年向菲律宾出售的4套价值1亿多美元的防空雷达系统，此外就是一部分以捐赠等方式向外提供的装备。

事实上，日本武器研发和制造价格普遍较高，这种情况不利于日本武器的大规模生产。之所以价格偏高，也是由于缺乏大规模生产的原因，以最普遍的步枪为例，日本89式步枪为了追求射击的精度，零件非常多，工艺复杂，一支步枪单价接近4000美元，而美军采购M16A2的价格大约是2000美元。日本自卫队装备的一些武器，价格高得离谱，实际是因为日本的人工成本、研发成本和制造成本都比较高。再加上日本的所有武器，几乎都只专门供应自卫队和国内的警察系统，销售量在大国当中是最少的，而不可能进行更大规模的生产，也就无法通过大批量生产来降低武器和军事装备研发的成本。相对于西方军工产业巨头，日本企业除制造成本和对外售价偏高之外，在军事装备性能表现、物流后勤保障、零部件稳定供应和操作培训支持等售后服务方面也存在明显的劣势。

日本军工产业在模式转变方面的不成功，还体现在其他一些方面，很能说明问题的是近年来日本本土企业在军事采购中的份额与利润下降，以至于一些企业退出了军工产业。二战后，日本军工产业是通过引进外国军事技术在国内生产的许可证制度发展起来的，包括许可证制生产在内，90%的自卫队装备都是在本土生产的，这种情况在过去十多年出现变化，日本防卫省在国内采购的装备数量持续下降，日本陆上自卫队1989~1998年订购的火炮、装甲车和坦克数量是年均68.6门/辆，2009~2018年则下降至26.6门/辆。海上自卫队扫雷艇和护卫舰以及航空自卫队的飞机订购数量也均有所下降。原因之一就是日本政府增加的海外军购导致本土企业的军售份额下降。2016~2023年，在日本军事采购中，本土采购份额维持在73.8%，国外进口采购比例为26.2%；在总采购中，16.3%是通过许可证制度在国内生产的，完全来自海外采购的接近10%。但在尖端武器系统方面，日本高达97%的军事装备进口来自美国。2009~2018年，日本通过美国的对外有偿军事援助（FMS）对美采购金额增长近10倍。2016~2020年，日本F-35A/B先进战机与导弹的海外采购额占到采购总额的30%以上。根据2024年2月德国数据统计公司的报告，2018~2023年，在武器进口市场上，日本以3.5%的份额排在第9位，高于之前的2.6%。另外，日本企业从防卫省的合同中获得的利润也在降低，即使在签订军售合同时订单价格平均高于原价8%，但军事装备从签约到交付需数年时间，在材料涨价和汇率变动等因素影响下，交付后的利润率会减少至2%~3%。而美国军工企业洛克希德·马丁公司的利润率却超过10%。这导致过去五年小松制作所、大赛璐公司、三井造船、住友重工等日本不少大企业放弃为自卫队制造部分装备。

再有，近年来政府及企业研发投入比例均在低位徘徊，也是日本军工产业在模式转变方面不成功的一个典型体现。研发能力是一国军工实力的体现，需要持续大量的投入和工业基础的支撑。20世纪90年代，日本用于军工研发的预算比例最高时达到6.18%，最低时也保持在4.64%。进入21世纪，则出现“轻研发、重部署”的不均衡情况。2000~2010年，研发比例基本稳定在4%~5%；2011~2020年，研发比例明显下滑，除2013~2015年保持在4%～5%区间之外，其余年份则在3%左右，2018年甚至低至2.71%；2022年，研发投入比例为3.2%，但加上2021年补充军事预算后，研发经费比例低至2.8%。同时，相较于其他发达国家，日本用于军工的研发规模有限。以2019年为例，日本政府军工研发拨款比例为3.04%，而美国则高达46.66%，韩国以15.52%的比例大幅高于日本。英、法、德三国则分别以14.14%、6.02%和4.41%的比例超过日本。2022年底，日本政府决定未来五年大幅扩大军事预算规模至43万亿日元；在2023财年增至6.8万亿日元的预算中，用于技术研发的比例微增至3.3%，预算额约为201亿日元。此外，日本企业的军工业务规模与利润也限制了其研发的投入。在日本大型企业中，军工生产在其整体业务中的比例并不高。日本大型制造商三菱重工的军工业务仅占其业务总量的10%，川崎重工为15%、富士通为3%，石川岛播磨为8%。2020年，这些大企业的军售收入占其全部业务收入的比重分别为13%、18%、4%和10%。与之相对的是，2021年洛克希德·马丁公司军售收入占其全部业务收入的比重达到89%，波音公司达到55%，英国BAE更是高达97%。同时，日本企业的军售收入比不高，影响了其军工产业技术的投入与升级。随着现代武器技术精密度的提高，日本企业出现了在关键技术方面不能满足自身防卫需求的问题，在一些传统上由日本国产企业把持的领域，也被迫引入外国装备来满足防务需求。

结构性缺陷的痛楚

近年来，日本军工产业发展之所以陷入困境，有着极为复杂的结构性原因。比如，在一定程度上，这是日本企业主营业务与军工生产之间的失衡结构所致。日本大企业是以民用产品生产为主营业务塑造良好国际形象的，这使之形成了较强的国际竞争力，日本企业习惯且受益于这种发展模式。而军工生产在这些企业业务中的比重较小，且主要服务于国内的装备采购。从业务风险的角度看，大企业对改变主营战略发展军工业务态度谨慎。同时由于在战后诸多方面的影响，多数企业避免卷入与军事冲突相关的业务，进而防止影响其核心业务、国际形象和企业利润以及降低企业集团的整体业务效率。由于这些企业没有把军工作为其长期的业务核心，军事装备生产、研发、营销与售后维护等也缺乏成熟配套模式。这种业务结构就导致日本整体军工产业发展的失衡。日本企业在主营业务方面形成了稳定、高效的发展盈利模式及商业上易于被接受的国际形象，这些有形与无形资产可能因为大幅增加军工业务而受损。为此，有些企业在订单和利润不振的情况下，更倾向于退出部分军工生产活动，而不是在军工领域走“市场竞争型”发展道路。再比如，日本政府内部也存在着鼓励军事装备出口与技术出口管制的悖论情况。

日本国内涉及军事装备与技术出口的是防卫省公布的“三原则及其运用方针”和经济产业省的《外汇与对外贸易法案》。在军事装备出口方面，日本没有制定完备的出口战略和相应的出口许可制度，主要是通过“三原则及其运用方针”来管理装备出口。在涉及重大安全出口项目时，需经首相主导的国家安全委员会审查并做出决定。尽管日本政府放宽出口军事装备制成品限制，鼓励企业开拓海外销售市场，但政府没有建立起支持企业的体制，企业也没有建立起面向海外出口的生产体制，日本军事装备无法满足他国个性化需求，产品性价比在国际军工市场缺乏竞争力，企业国际营销、售后维护等经验不足。这对于采购商来说缺乏吸引力，由此导致日本出口的装备多为用于运输、警戒和监视等。另外，在涉及安全的装备技术出口方面，日本企业还面临着《外汇与对外贸易法案》中出口管制的约束。出口商需向经济产业省事先申报，出口审批过程一般在90天左右，获得经济产业大臣许可授权后方可出口。然而，在出口管制审批过程中，特定军事技术的出口尚缺乏透明度，出口商往往难以准确把握出口技术管制要求，出口批准的可预见性也较低，无法判断出口产品风险，这些都会形成对出口商的寒蝉效应。相关出口管制过程的不透明等，也会影响出口商同买家之间的沟通。

消极和平主义与积极和平主义理念的对立是另一个制约日本军工产业转型成功的重要因素。二战后，日本基于《和平宪法》选择和平发展道路，日本的和平力量对国家防卫能力的不当扩大十分警惕，支持《和平宪法》发挥制约发动战争的作用。在以这种理念为代表的和平主义力量看来，日本企业生产进攻性军事装备就是违背和平主义，日本政府资助大学进行军民两用技术的研究也受到来自大学科研人员的消极应对。与之相对的则是以自民党中新保守派为代表的政治人物，他们认为战后和平主义是一种消极和平理念，理应推行所谓促进国家安全与国际和平的积极和平主义理念，主张强化军工生产技术基础，推进军事装备出口，从根本上强化其军事能力。2015年，防卫省下属的防卫装备厅成立“国家安全技术研发推进基金”机制，旨在促进具有军事用途的先进技术领域的基础研究，但参与其中的大学积极性并不高。为了促进人工智能、量子技术、传感技术和先进材料等军民两用技术的基础研究，2017年防卫装备厅将资助基金规模从6亿日元扩大到110亿日元，但实际资金使用规模却持续下降。2019年11月，日本防卫装备厅举办防卫装备展，也遭到国内的抗议，坚决反对将日本变为“战争贩子”。日本科学界促进研究人员交流的机构“日本学术会议”也反对防卫省与大学和企业的官、产、学合作，认为这会促进军事研究，有悖于该机构“永远不会从事用于军事目的的科学研究”的承诺，并对政府介入研发的资助机制表示担忧。今后，如果日本政府在所谓积极和平主义的理念下大幅增加军事预算，推进进攻性军事装备技术发展，人为制造国家间对抗性的安全认知，将日本推向可以对外发动战争的国家，那么将会招致日本国内和平主义力量的强烈反对。这两者间的较量，将潜在地影响日本装备技术的发展与运用。

当然，制约日本军工产业转型成功最为关键的结构性因素，被认为是本土生产与对美采购的张力结构所产生的影响。一方面，日本防卫省采取不定期少量多次签约的习惯性做法，即根据《军事力量发展计划》确定装备采购目标，具体合同则是综合考虑年度预算、现有装备退役时间与优先度等因素后每年签订一次。这种不定期采购方式导致无法预测下一年度的采购计划，订单数量减少又使制造商无法以大批量进口部分零部件的方式降低成本，最终导致零部件价格上涨和产品价格高企。同时，为提高预算的军事采购效率，防卫省越来越注重产品性价比和技术先进性，而其本国企业在这两方面都缺乏竞争优势。

另一方面，日本在先进技术装备领域对美采购的依赖程度持续上升。从1956年开始，日本通过FMS采购美式装备。20世纪80年代，日美两国首次开展军事技术磋商，此后日本对美军事采购稳步增长。自2012年起，FMS采购额突破1000亿日元，2015年达到4406亿日元，2019年更是高达6869亿日元。2019年，双方确认深化太空、网络和电磁等领域的军事技术合作。大量对美采购导致日本在高科技领域高度依赖美国。2022年11月，两国就武器生产和技术政策的方向性以及FMS军事采购的安排进行沟通。2023年，日本军事预算中用于对美军事采购的合同金额高达约1.48万亿日元，远高于2022年预算的3797亿日元。相较于FMS途径下对美采购额急速增长的势头，日本国内采购额增长幅度在十多年间却基本保持不变。日本还鼓励美国装备供应商同日本专业化的贸易公司发展伙伴关系，继而成为防卫省的注册供应商。这种制度化磋商机制和捆绑式企业合作加大了日本对美国技术装备的依赖，削弱了日本自身军工产业的发展水平以及持续创新的能力。同时，日本本土企业在维持生产线所需的人力和物力方面还要承担巨大的经济负担，也使这些企业无力专注于军工制造。因此，日本在本土的采购与对美依赖之间的张力越发突出。这被认为是制约日本军工产业转型获得成功的最关键因素之一。对此，最为典型的例子是第五代战斗机的研发。自二战结束以后，日本就没有独立地开发过新式喷气作战飞机。进入21世纪，日本企图弯道超车，研制第5代隐身战机，由日本防卫省防卫装备厅航空装备研究所与三菱重工共同联合开发隐身战斗机“心神”，正式名称为先进技术验证机（ATD-X），代号X-2，2016年4月22日试飞成功。“心神”战机采用了3D矢量推进、光飞行控制系统、主动电子扫描阵列雷达、电子战设备、微波武器等多项高端技术，能够有效对敌方实施打击。赋予其“F3”作战能力，即首先发现（FirstLook）、首先攻击（FirstShoot）和首先摧毁（FirstKill）。然而，由于日本政府要大量采购美国F-35战机，“心神”的研制计划被一再推迟，不仅浪费了大量的资金和时间成本，也损害了包括出口在内的日本军事装备的整体部署计划。

积极寻求应对措施

近年来，日本军工产业发展在某些层面上陷入了困境，但军工产业对于日本国家毕竟意义重大。日本当前是全球排名第三的经济大国。但由于二战后战胜国建立的国际体制和美国对日本国家制度的改造，日本无法完全拥有与其经济实力相匹配的军事力量。只有通过相对独立和完整的军工研发体制和生产制造能力，对日本发挥经济大国和政治大国的影响，才能起到一种强有力的支撑作用。或者说，军工产业不仅有利于日本自卫队的军事装备长期保持世界领先地位，而且能够保证日本自卫队基本装备和技术的本土生产和研发，是争取世界大国必不可少的支撑力量。军事技术和装备的研发，也容易和民用技术与装备形成相互促进、相互补充的格局，有利于支撑日本民用技术和设施的发展，进而推动日本大国力量的充实，使日本无论在军用还是民用领域，都不用仰人鼻息，有利于维护日本国家和民族的独立性。所以，面对军工产业发展的困境，日本政府也在积极寻找对策。

大体上举措有三。一是多管齐下推动军工产业发展的持续性。针对国内百余家企业退出军工领域的情况，日本拟向西方国家看齐，以大幅度提高利润率的方式来稳定本国企业。2023年1月，日本防卫大臣滨田靖一表示，将为本国企业引入新的利润率计算方式，确保企业业务利润率达到10%，并拟增加5%的预算用于应对采购成本出现的浮动，以此强化日本的军工产业基础。2023年2月，日本内阁会议通过了《防卫产业生产基础强化法案》，加大了对军工产业的支持力度。对于军事装备制造企业，如因经营困难而退出军工领域，日本可以采取由国家购买设施和设备的方式实行国有化，再委托给其他企业进行管理。法案还支持国内装备生产商实现供应链多样化，帮助企业建立新的供货机制，满足出口对象国的个性化需求。日本政府还计划加强对生产企业产品重要信息的管理，提升网络安全水平，对防卫省签约企业泄露军事装备秘密信息制定新的处罚措施。

举措之二是进一步放宽包括杀伤性武器在内的军事装备出口限制。自2014年根据“防卫装备转移三原则”的规定，在促进国际和平和保障“日本安全”的情形下，日本可以向参与国际共同开发的国家和同日本签订《防卫装备与技术转移协定》的国家出口军事装备，其中主要包括救援、运输、警戒、监视和扫雷装备。但2022年俄乌爆发冲突后，日本开始将乌克兰作为特例对“三原则”运用方针进行修改，包括防卫大臣有权“允许向遭受侵略的一方”出口“非杀伤性”军事装备。2023年4月，日本执政党成立联合小组正式讨论修改装备出口限制规定，包括“向共同开发国以外的同盟国、友好国家出口新式战机和导弹成品，以低价和免费方式将坦克和导弹纳入自卫队二手装备出口品类，形成向遭受侵略的国家快速出口军事装备的框架，以及同意向共同开发国以外的第三国出口装备”。2023年4月，日本国家安全委员会制定《官方安全援助》（OSA）实施方针，以提升他国安全与威慑能力为由，向与日本有安全合作关系的发展中国家，并根据“三原则”提供军事装备物资和港口、机场等军事设施建设的援助。2023年6月21日，日本执政党确定军事装备出口的修改草案，其中就有对放宽出口杀伤性武器的争论。

举措之三是尽力拓展东南亚、中东等地区的军贸市场。日本政府计划2024年安排20亿日元援助菲律宾、马来西亚、孟加拉国和斐济的军事能力建设，以及向对方出售军用器材和用于军事设施维修的装备等。这种“军事援助”机制将为日本武器出口提供制度支持。日本历来重视东南亚市场的经营和强化与东盟的战略关系，东盟部分国家对日本发挥军事作用也有一定程度的接受度，这些都形成了日本军工产业开拓东南亚国家军火市场的有利条件。2016年，日本与东盟达成“万象愿景2.0”军事合作指导原则，并将支持能力建设、装备技术合作、训练与演习、人才培育与学术交流等作为双方合作的主要内容。自2016年以来，日本以东南亚市场为开拓重点，每年举行“装备出口研讨会”，举办面向东盟国家的“装备展览会”，并同菲律宾、越南、泰国、印尼和新加坡签订了《防卫装备与技术转移协定》。未来东盟国家可能会逐步接受并采购日本的军事装备与技术。同时，在美军仓促撤出阿富汗、俄乌冲突外溢效应以及中东国家间出现的“和解复交”潮之下，中东地区格局正经历新一轮重塑。从海湾战争以来，中东地区就是驱动日本安全政策调整、松绑自卫队海外派遣和武器使用限制、开展自卫队打击海盗、维护航道安全等活动的区域。长期以来，日本避免卷入中东地区安全冲突，同中东国家之间安全合作程度不高。但日本同阿联酋于2023年5月签订《防卫装备与技术转移协定》，这是日本首次与中东国家签署军事协议，为此今后需关注日本开拓中东军工市场的动向。

就总体而言，这一系列行动最为直接的目的就是为了避免军工企业由于利润过低、出口受限等问题而持续退出军工产品生产经营活动，从而强化国内军工产业的基础。中长期目标是通过政府主导并参与军事装备的出口，引导军工企业满足他国的差异化需求，从而在国际军火市场占据一席之地，实现国内军工产业的持续发展。同时，日本欲将军事装备出口作为同他国开展军事合作、提升他国军事能力的有效手段，以便在今后提升对这些国家的外交及军事政策的影响力。

结语

近十年来，伴随着安全政策的转向，日本逐步推动其军工产业发展模式从“政府保护型”向“市场竞争型”转变，但从实际情况来看，日本军工产业发展正面临转型困境。日本此困境受制于其潜在的结构性因素，包括本土采购与对美采购的张力、出口管制与鼓励出口的悖论、消极和平主义与积极和平主义理念的对立，以及企业主营业务与军工生产的失衡等，进而影响其军事能力的拓展。尽管为了摆脱困境，日本政府正在积极寻求对策，但日本军工产业转型最终能否成功，还需要时间的检验。