出走美国40年的制造业 能被关税带回来吗？
关税战爆发至今，有关川普（Donald Trump）背后“大棋”的猜想层出不穷，包括逼迫制造业回流来推动美国的“再工业化”、迫使各国疏远中国选边美国、以关税收入推动国内减税等。
整体来说，这些说法并非毫无道理，只针对现在的混乱情势，以及川普朝令夕改的一日多变，最后会真正被美国确认为“目标”的叙事，或许只有美国真正有进展的场域。
但即便如此，这些猜想都在一定程度上反映美国的当前问题与考量，尤其是推动美国“再工业化”这点，这背后暴露的制造业流失危机，是近年美国历届总统都要面对的真实问题。
而这当然也与目前的中美博弈相共振。如今两强的战略竞争持续开展：在经贸领域，华盛顿开始选择性地对华脱钩；在地缘政治场域，美国复制冷战时期的对苏战略，试图围堵中国；在意识形态场域，华盛顿始终积极推行“自由民主”话语与美式价值观。但这一切都遮掩不了美国隐忧：在转型为以服务业（金融、互联网等）为发展引擎的先进经济体后，美国的产业链与供应链脆弱性愈发明显，并且逐渐成为自己对华竞争的短板。
而这也成为历届美国政府设法带回制造业、推动再工业化的重要背景。
“铁锈带”的出现
提到美国制造业的出走，“铁锈带”（Rust Belt）的出现堪为时代缩影。
18世纪末，移居者们在五大湖附近开荒拓地，并以长达一世纪的开垦与积累，形塑了日后美国的重工业与制造业重镇。
首先是农业开发。在资本利益驱动和土地诱惑下，大批民众向西迁徙，并且凭借肥沃土地与天然地形，打造了庞大的农业区，培育出不同的种植业和畜牧业，来为新生城市的纺织、塑胶、木材、食品加工等产业发展提供基础物料。
而在种植、畜牧发展到一定阶段后，接著就是伐木业、采矿业，再来则是手工纺织业开始进入五大湖经济带。之后在工业革命的科技成果催化下，当地矿产加工与制造业蓬勃发展，大部分地区迅速经历从商业城市向以大机器工业为基础的工业城市的过渡，五大湖区也因此成为美国名副其实的重工业基地，有著大量化工业、塑胶业、钢铁业乃至汽车业在此群聚。
整体来说，20世纪初期至20世纪70年代是美国制造业的发展繁荣期。在五大湖工业区，产业结构也从初级制造业提升到以重工业为主的发展阶段，钢铁、汽车等产业的集群现象更催生“底特律-汽车城”、“匹兹堡-钢铁城”、“阿克伦-世界橡胶城”等产业中心。
但即便繁荣在70世纪来到极致，五大湖工业带还是在80年代无可避免走向衰落，传统制造业、重工业也开始出现倒闭出走，“铁锈带”取而代之。这当然是多重因素交互作用的惨淡结果。
首先，美国传统制造业遭遇了技术进步的冲击，也就是自动化。技术进步当然能推动传统产业的转型升级，但其带来的自动化生产模式却相当诱人，企业出于比较利益考量，当然快速引进先进机械设备、取代传统人工劳动力。而其结果，就是大量工人被逐出经济系统，连带牵引出失业、辍学、人口萎缩、消费降级等社会经济问题。
再来，美国五大湖工业区的经济系统也在20世纪80年代出现发展断层。这基本上就是其发展模式的一体两面：由于传统重工业以钢铁、汽车等产业为核心，所以产业结构较为单一。而前述的产业集聚现象则进一步加剧产业的单一化，导致五大湖工业区经济系统的营利基础也呈单一趋势。例如以“汽车城”闻名的底特律，其80%的经济收入来源依靠汽车产业。因此当“去工业化”浪潮来临，底特律的汽车产业大量外迁，区内的汽车产业链便一夕崩溃、丧失竞争优势。
于是进入21世纪，传统制造业的衰退导致的经济与社会问题层出不穷，“复兴铁锈带”、以及与其几乎同义的“再工业化”、“供应链回流”，也因此成为美国政府制定经济政策时必须考虑的重要议题，同时牵引了美国的两党斗争，以及产业政策的路线博弈。
美国制造业为何衰退
而回顾五大湖工业区的繁荣兴衰，其实也与美国政府的政策变化不无关联，关税虽是原因之一，却不是全部背景。
例如从南北战争时期到19世纪末，各州政府的经济政策大多带有“重商主义”色彩，也就是鼓励制造业扩张与经济增长。在这个背景下，五大湖及其周边地区的州政府大力发展铁路交通，并鼓励民间资本参与铁路建设；正如19世纪末，美国西部农场主也联合州政府和联邦政府，开始实施大规模的水利设施建设。
接著便是实施带贸易保护主义色彩的关税政策。1791年美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）提出“幼稚产业保护理论”，奠定了美国贸易保护主义政策的思想基础。但高关税虽可以保护美国基础薄弱的制造业，却会伤害南方农场主的农产出口利益，这也成为美国南北战争（1861年至1865年）爆发的重要背景。战争过后，代表北方工业利益集团的共和党连续执政，高关税的贸易保护主义政策于是在美国延续，这当然也在一定程度上惠及了美国制造业。
而在铁锈带最蓬勃发展的20世纪初至70年代，政策同样发挥作用。
1929年开始，为保护自身经济利益，南方农业利益集团与东北制造业利益集团竞相争取“关税保护”。最终，美国政府在1930年颁布了《斯姆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act），将数千种进口到美国商品的平均关税提高了50%以上。
1945年，时任美国总统高级顾问万内瓦尔·布什（Vannevar Bush）提交报告《科学：无止境的前沿》（Science: The Endless Frontier），引导美国公共财政将资助重心转移到基础科学研究领域，同时鼓励军用技术转向民间领域，利用民间市场化解过剩产能。到了20世纪70年代，美国军工产业的主承包商和转包商数量已高达13万家，这当然也在一定程度上惠及五大湖等工业带。
而80年代开始的衰退，同样与美国政府的政策变化有关。
这一时期开始，面对国内经济停滞和国际竞争加剧的新态势，美国政府和企业意识到，传统重工业已经难以维持国家经济的持续增长。而为在全球化竞争中保持领先，美国开始将经济重心从传统制造业转向高新技术产业、服务业等附加值更高的领域，并且出台了各种政策。
首先是推行自由化的市场制度。进入20世纪80年代后，美国开始推行以“列根经济学”为代表的新自由主义经济政策，减少政府对经济活动的直接干预，放宽对企业的监管，更重要的是减少了政府对企业的补贴和援助。例如《1981年综合预算调节法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981）、《1990年综合预算调节法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）、1993年的《经济振兴计画》（Economic Revitalization Plan），都提及大幅削减联邦预算、减少财政赤字等政策内容，《1981年综合预算调节法案》更强调要减少对制造业和农业等传统行业的补贴。
接著是推动全球自由贸易。这是美国新自由主义经济政策在国际贸易领域的体现，也是美国政府在全球化背景下的核心策略之一。从结果来看，通过签署《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）、出台《2002年贸易法案》（Trade Act of 2002），美国有效扩大对外贸易，实现了经济增长。
再来是大力支持科技创新。美国政府发布接连发布《1990年综合预算调节法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）、《1992年能源政策法案》（Energy Policy Act of 1992）、《1993年克林顿经济振兴计画》（1993 Economic Revitalization Plan of Clinton）、《1996年电信法案》（Telecommunications Act of 1996）和《2005年能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005），保持了对于高科技产业的投资，尤其是对资讯技术与互联网。
整体来说，80年代开始的美国去工业化，不是纯粹的社会现象，而是美国政策转向的必然结果，换句话说，“铁锈带”正是高科技产业巨塔下的无边阴影。而导致这种现象的成因，关税不过其一，关键还是美国已经改变自己的政策走向，从补助、立法到投资，形塑了适合高科技发展、不利重工业与制造业的经济结构，导致美国曾经的制造业心脏惨被抛弃，沦为一片衰老的锈带。
从这个视角来看，即便纯粹的关税工具能够迫使部分制造业回流，在缺乏全面政策结构支撑的背景下，光凭关税大棒就要推动美国“再工业化”，其实还是治标不治本。
